Tillitsreformer og tillitsbasert styring og ledelse (9788245049060)

HELGE SVARE (RED.)

Åge Johnsen og Helge Svare (red.)

Tillitsreformer og tillitsbasert styring og ledelse

Copyright © 2024 by Vigmostad & Bjørke AS

All Rights Reserved

1. utgave 2024 / 1. opplag 2024

ISBN: 978-82-450-4906-0

Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen

Omslagsdesign ved forlaget

Omslagsfoto: ©3rdtimeluckystudio / Shutterstock

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget

Kanalveien 51

5068 Bergen

Tlf.: 55 38 88 00

e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no

Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Vigmostad & Bjørke AS er Miljøfyrtårn-sertifisert, og bøkene er produsert i miljøsertifiserte trykkerier.

FORORD

Denne boka inngår i et fireårig forskningsprosjekt som studerer tillitsbasert styring og ledelse i nordiske storbyer og utdanning i økonomiskadministrative fag. Prosjektideen tok sitt utgangspunkt i et tema som flere studenter skrev om i deres masteroppgaver i et erfaringsbasert masterstudium i styring og ledelse i offentlig sektor, nemlig tillitsreformer og nærmere bestemt i Oslo kommune. Temaet fenget interessen til flere av oss forskere og professorer ved OsloMet og Aarhus Universitet, og resulterte etter hvert i et forskningsprosjekt som denne boka inngår i.

Prosjektet har undersøkt hvordan tillitsbasert styring og ledelse har blitt oppfattet og iverksatt i Oslo og Aarhus kommune, men prosjektets overordnede formål har vært videre enn det. Formålet med prosjektet har, for det første, vært å utvikle et konseptuelt rammeverk for å forstå tillitsreformer og tillitsbasert forvaltning i offentlig sektor og hvordan denne styringsformen forholder seg til andre styrings- og ledelsesteorier; for det andre, å undersøke hvordan store, komplekse organisasjoner som byer oppfatter og iverksetter tillitsbasert styring og ledelse; og for det tredje, å bidra til at utdanningene ved våre høyskoler og universiteter er på linje med og aktivt bidrar til å frembringe kunnskap om og ferdigheter i de nye tillitsbaserte styrings- og ledelsesreformene i offentlig sektor. Denne boka – sammen med prosjektets øvrige vitenskapelige publisering og formidling – er ment å være et viktig bidrag til å oppfylle prosjektets formål.

Prosjektet har blitt utført i samarbeid mellom OsloMet – storbyuniversitetet, Aarhus universitet, Oslo kommune og Aarhus kommune. Prosjektet har blitt finansiert av Norges forskningsråd (prosjektnummer 302053). Prosjektet har bestått av en forskergruppe på åtte personer

inklusiv en doktorgradsstudent og en postdoktorstipendiat. Prosjektet har hatt en referansegruppe i Oslo kommune med representanter fra administrasjonen og tillitsvalgte, og kontaktpersoner i hjemmetjenesten i alle bydelene og i Utdanningsetaten i Oslo kommune. I tillegg har det vært en vitenskapelig referansegruppe med forskere fra Danmark og Sverige. I prosjektet har det vært lagt stor vekt på å formidle og få tilbakemeldinger på foreløpige resultater fra prosjektet i undervisning, foredrag og på konferanser. Det har også blitt lagt stor vekt på å la studenter medvirke i prosjektet gjennom forskningspraksis, datainnsamling og skriving av masteroppgaver. Til sammen 21 masterstudenter og 1 bachelorstudent har medvirket i prosjektet i løpet av disse fire årene.

Vi retter en stor takk til alle som har bidratt – på mange ulike måter – til å utvikle og gjennomføre prosjektet. Takk til Tina Øllgaard Bentzen, Tobias Johansson og Sven Siverbo i den vitenskapelige referansegruppa for mange gode diskusjoner og nyttige forslag. Takk til alle studentene, informantene og respondentene som har bidratt. Takk også til forlagets anonyme konsulent for kritiske og meget konstruktive kommenterer. Til slutt takker vi ledelsen og administrasjonen ved OsloMet og Aarhus Universitet, Oslo kommune og Aarhus kommune, Fagbokforlaget ved Sven Barlinn, og sist men ikke minst, våre forskerkolleger i prosjektet, for svært lærerikt, hyggelig og godt samarbeid.

Åge Johnsen og Helge Svare Oslo, 20. desember 2023

DEL I FENOMENET

INNLEDNING: STYRING, LEDELSE, KONTROLL OG TILLIT

ÅGE JOHNSEN OG HELGE SVARE

De siste årene har ordet «tillitsreform» ofte dukket opp i media og i offentlig debatt, og mange steder er det tatt initiativer for å skape mer tillitsbasert styring og ledelse. Men, hva menes med disse begrepene? Hva er en tillitsreform, og hva innebærer det å styre eller lede tillitsbasert? Og hvilke resultater og virkninger fører tillitsbasert styring og ledelse til? Det skal vi se nærmere på i denne boka, med fokus på tillitsreformene i Skandinavia og særlig i Norge.

I Skandinavia var Danmark tidligst ute med det vi kunne kalle en tillitsreform på begynnelsen av 2010-tallet (Bentzen, 2018). Senere kom også Sverige og Norge med (Bentzen & Bringselius, 2023; Bringselius, 2018; Johnsen mfl., 2022). Oslo kommune var tidlig ute i Norge med en pilot til en tillitsreform i 2016 (Oslo byråd, 2015; Eide mfl., 2018), og en full reform i hele kommunen kom i 2017 (Oslo kommune, 2017). På nasjonalt nivå tok regjeringen etter stortingsvalget i 2021 initiativ til en tillitsreform i hele den offentlige sektoren (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2022). Vi som har skrevet denne boka, har alle forsket på tillitsreformen i Oslo kommune, derfor vil også mange av eksemplene vi bruker i denne boka, være hentet herfra, og fra Århus kommune i Danmark som vi også har forsket på. Neste kapittel gir et mer samlet bilde av hvordan reformene spredte seg fra Danmark til resten av Skandinavia.

Hva menes så med tillitsbasert styring og ledelse? I det følgende skal vi først gi et kort svar på spørsmålet, og deretter et mer utfyllende svar.

Det enkle svaret er at tillitsbasert styring og ledelse innebærer å gi mer tillit til dem som befinner seg nærmere grunnplanet i en virksomhet eller organisasjon, ved å gi dem muligheten til å ta flere arbeidsrelaterte avgjørelser (Bentzen, 2018; Siverbo mfl., 2024). Vi tenker oss da virksomheten som en pyramide, der toppledelsen befinner seg øverst. Under seg har de kanskje et sett med avdelings- eller mellomledere. Under dem igjen finner vi dem som utfører de oppgavene som virksomheten er etablert for, det vi enkelt kan omtale som virksomhetens kjerneoppgaver, eller det virksomheten produserer. Ofte brukes betegnelsen «bakkebyråkrater » om disse arbeidstakerne (Lipsky, 1980). Hvis vi bruker et sykehus som eksempel, er det legene, sykepleierne, og det tekniske personalet som befinner seg i den nedre delen av virksomhetspyramiden og som tar seg av sykehusets kjerneoppgaver, som er bakkebyråkratene som produserer helsetjenestene. I kommunene er det for eksempel lærere og hjemmehjelpere som er bakkebyråkrater.

Tillitsbasert styring og ledelse innebærer altså å gi dem som befinner seg lenger ned i virksomhetspyramiden, mer tillit ved å la dem ta flere arbeidsrelaterte avgjørelser selv. En annen måte å si det på, er at man delegerer flere avgjørelser til disse arbeidstakerne. Avgjørelsene kan for eksempel handle om hvordan en arbeidsoppgave skal løses, hvordan arbeidet skal organiseres, hvem som skal gjøre hva, når oppgavene skal gjøres, og hvilke oppgaver som skal prioriteres. Å delegere på denne måten kan også kalles myndiggjøring av de involverte arbeidstakerne, eller vi kan si at de får mer selvbestemmelse eller autonomi.

Ser vi nærmere på hvem som får økt tillit på denne måten, kan det være den enkelte ansatte eller den enkelte profesjonsutøver som er involvert i virksomhetens kjerneoppgaver, for eksempel en lærer, en lege, en offiser eller en sykepleier. Tillitsbasert styring og ledelse kan også handle om å delegere flere avgjørelser til de organisatoriske enhetene som befinner seg i de nedre delene av virksomhetspyramiden, noe som er særlig relevant i store, komplekse virksomheter med mange enheter og organisatoriske nivåer. I hjemmetjenesten i Oslo skjedde det da man etter tillitsreformen i 2017 etablerte delvis selvstyrte team som fikk delegert oppgaver som tidligere var blitt utført høyere opp i organisasjonen.

Kapittel 1: Innledning: Styring, ledelse, kontroll og tillit 17

Ellers er det et kjennetegn ved offentlige virksomheter at det ofte er flere nivåer med beslutningstakere oppover i pyramiden, enn i mange andre virksomheter. Det er ikke nødvendigvis slik at offentlige virksomheter er mer byråkratiske bare fordi de er offentlige, men fordi mange offentlige organisasjoner er så store, er de dermed også ofte mer komplekse og har flere beslutningsnivåer (Jacobsen, 2019). De høyeste beslutningsnivåene utgjøres av politiske beslutningstakere. Det innebærer at avstanden fra øverst til nederst i virksomhetspyramiden noen ganger kan oppleves enda lengre for dem som befinner seg på grunnplanet, samtidig som delegeringen kan bli vanskelig fordi det er så mange lag med beslutningstakere øverst i pyramiden.

To konkrete grep står derfor sentralt i  tillitsbasert styring og ledelse. Det første er at de øverste nivåene skal prioritere å gi få, men tydelige og overordnede mål for virksomheten. De skal altså forsøke å unngå unødvendig detaljstyring av de underliggende nivåene. Og de skal sørge for å avvikle unødvendige kontrolltiltak, slik at den kontrollen som finner sted, oppleves som legitim og nyttig, også for dem som befinner seg lenger ned i virksomheten.

Når man i tillitsbasert styring og ledelse delegerer flere avgjørelser nedover i virksomhetspyramiden, er tanken at det skal gi noen resultater som er til fordel for virksomheten og brukerne av virksomheten (Bentzen, 2018; Siverbo, 2022). For det første antar man at tillitsbasert styring og ledelse gir et bedre psykososialt arbeidsmiljø, blant annet fordi myndiggjøring og autonomi bidrar til økt motivasjon, som igjen henger sammen med økt trivsel. Videre antar man at mer motiverte ansatte som trives bedre, gjør en bedre jobb, blant annet fordi de legger mer energi i arbeidet.

Et ytterligere poeng bygger på tanken om at de ansatte har en særegen lokalkunnskap om feltet de arbeider på, og at denne kunnskapen setter dem i stand til å treffe bedre avgjørelser enn dem som befinner seg lengre borte fra feltet og ikke har den samme lokalkunnskapen, for eksempel lederne høyere opp i virksomhetspyramiden (Bentzen, 2018). Det betyr igjen at tjenestene som produseres, blir bedre, at de kan produseres mer effektivt, og videre at brukerne blir mer tilfredse. Alt dette brukes som argumenter for hvorfor tillitsbasert styring og ledelse er viktig og ønskelig.

Et siste poeng om tillitsbasert styring og ledelse angår hvor nytt eller originalt det er. Når vi leser om tillitsbasert styring og ledelse i media, kan vi ofte få inntrykk av at dette er noe helt nytt som representerer en vesentlig endring i måten som virksomheter i offentlig sektor skal styres og ledes på. Ser vi nærmere etter, er bildet mer komplekst. I USA fremmet for eksempel Nyhan (2000) tillitsbasert styring og ledelse som et nytt paradigme i offentlig sektor for nærmere 25 år siden, og andre forskere har også studert tillitsbasert styring og ledelse i organisasjoner mer allment (Six & Sorge, 2008). Det er også paralleller mellom de grunnleggende ideene bak mål- og resultatstyring og tillitsbasert styring og ledelse som har vært og fremdeles er et dominerende styringsparadigme i offentlig sektor i Skandinavia, samtidig som tillitsbasert styring og ledelse tar et oppgjør med den konkrete utformingen som mål- og resultatstyringen ofte har fått, for eksempel for mange og uklare mål og for mye unyttig rapportering. Samtidig synes reformene å legge til grunn at mål- og resultatstyring fremdeles skal være det dominerende styringsprinsippet i offentlig sektor. Tillitsbasert styring og ledelse har likevel som formål å justere og forbedre den totale måten styringen og ledelsen praktiseres på.

Dette var altså det korte svaret på hva tillitsbasert styring og ledelse er. I resten av kapittelet skal vi forsøke å gi et mer utfyllende svar. Først skal vi diskutere bakgrunnen for at tillitsreformer ønskes gjennomført. Deretter presenterer vi et teoretisk rammeverk for å forstå tillitsbasert styring og ledelse. Til slutt skal vi diskutere i hvilken grad tillitsbasert styring og ledelse er forenlig med andre vanlige styrings- og ledelsesformer, særlig mål- og resultatstyring, og vi tar noen forbehold for de videre analysene.

Bakgrunnen for tillitsreformene

La oss starte med å se på bakgrunnen for at tillitsreformer etterspørres eller at tillitsbasert styring og ledelse innføres. Typisk begrunnes behovet for tillitsreformer i at noen mener noe på forhånd ikke er bra nok med måten en virksomhet eller sektor styres og ledes på. Typisk kobles kritikken til byråkrati og detaljstyring, eller new public management (NPM), som på norsk kalles ny offentlig styring

Kapittel 1: Innledning: Styring, ledelse, kontroll og tillit 19

Som du kan lese mer om i neste kapittel, er de fleste initiativene til mer tillitsbasert styring og ledelse i Skandinavia blitt begrunnet med henvisning til svakheter ved tradisjonell offentlig administrasjon, og særlig ny offentlig styring. Typisk kritikk har vært at det har vært for mye «byråkrati» og detaljstyring, for mange og utydelige mål og for mye rapportering, og for lite myndiggjøring og brukermedvirkning. Tillitsbasert styring og ledelse er altså blitt presentert som en løsning på sentrale styrings- og ledelsesproblemer som mange mener særlig den nye offentlige styringen har ført med seg (Bentzen, 2018; Siverbo mfl., 2024).

Den nye offentlige styringen som kom på 1980- og 90-tallet, har røtter dels tilbake til nyliberalistiske ideologiske trender i engelskspråklige land, og dels konkurranse- og markedsløsninger fra økonomisk teori, styringsog ledelsesmodeller fra organisasjonsteorien ut over tradisjonelt byråkrati og pragmatiske løsninger basert på god praksis (Barzelay, 2001; Johnsen, 2005; Hood, 1991; 1995). NPM er senere blitt brukt som en samlebetegnelse på flere reformbølger og utviklingstrekk innenfor offentlig styring der en underliggende tanke er at det offentlige skal bli mer effektivt ved å lære av dette og delvis kopiere trekk ved antatt god praksis, særlig (men ikke bare) fra det private næringslivet. Sentrale kjennetegn er blant annet deregulering, konkurranseutsetting og privatisering, desentralisering og organisering i resultatenheter, mål- og resultatstyring, internprising, bruk av stykkprisfinansiering, incentivordninger og belønningsmekanismer, og ledelsesutvikling.

Det ligger ikke noen nødvendighet i at den nye offentlige styringen må føre til at grunnplanet i en virksomhet får mindre selvbestemmelse, snarere tvert imot. Måten den nye offentlige styringen er blitt praktisert på sammen med tradisjonell offentlig administrasjon, har likevel i mange tilfeller bidratt til mindre selvbestemmelse, noe som har gjort NPM til en mye brukt skyteskive særlig for fagforeninger og partier på venstresiden. For eksempel er Arbeiderpartiets slagord om at man ikke ønsker «bestemor på anbud» en tydelig kritikk av konkurranseutsettings- og privatiseringsdimensjonene i den nye offentlige styringen.

Et spesifikt element innen den nye offentlige styringen som har fått mye kritikk fra tilhengerne av tillitsbasert styring og ledelse, er den såkalte

bestiller–utfører-modellen (Vanebo, Klausen & Busch, 2011), der man innfører et organisatorisk skille mellom de som kartlegger behovet for en tjeneste og som avgjør hvem som skal få tilgang til tjenesten, som vi kan kalle bestillerne, og de som så drar ut i «felten» og utfører tjenesten, som vi kan kalle utførerne. I kapittel 7 i denne boka ser vi hva som skjedde da Oslo kommune innførte denne modellen i hjemmetjenesten. Tidligere hadde de ansatte med bakgrunn i sin kunnskap om brukerne i lokalmiljøet og sitt faglige skjønn hatt stor innflytelse på hvordan de skulle arbeide og hvordan de skulle prioritere tiden mellom de ulike brukerne. Nå ble det opprettet et separat bestillingskontor der disse vurderingene ble overlatt til spesielle saksbehandlere, mens de ansatte i hjemmetjenesten skulle begrense seg til å utføre de oppgavene som bestillingskontoret ba dem om. Det var dette som ga grunnlag for anklagene om «stoppeklokketyranni» for de ansatte. Frustrasjonen dette skapte med hensyn til tap av selvstendighet og umyndiggjøring, lå så til grunn for kravet om en tillitsreform i hjemmetjenestene, der bestiller–utfører-organiseringen ble avløst av delvis selvstyrte team av hjemmetjenesteansatte som fikk tillit til å ta de beslutningene som bestillingskontoret til da hadde tatt.

Omtrent samtidig med fremveksten av den nye offentlige styringen på 1980-tallet ble såkalt mål- og resultatstyring (MRS) etablert som et vanlig styringsprinsipp i mange organisasjoner i offentlig sektor. Opphavet til prinsippet er til dels det samme som den grunnleggende tenkningen i den nye offentlige styringen, nemlig at en skal tilpasse styringen og ledelsen etter de resultatene og samfunnsvirkningene en ønsker å skape (Drucker, 1954), men mål- og resultatstyring kan med fordel også diskuteres uavhengig av NPM (DFØ, 2022). I Norge ble mål- og resultatstyring introdusert som styringsprinsipp i staten rundt 1980, og prinsippet brukes også i en rekke kommuner, bl.a. Oslo (Oslo kommune, 1983). Ideen bak styringsprinsippet var, litt på samme måte som tillitsbasert styring og ledelse, redusert detaljstyring av aktiviteter og ressursbruk, og i stedet skulle man ha mer oppmerksomhet rundt målene for de offentlige virksomhetene og resultatene de skulle bidra til (DFØ, 2022). Så skulle man overlate til de offentlige virksomhetene selv å bestemme hvordan de ville arbeide for at målene skulle nås, og det skulle legges opp til utstrakt medvirkning fra ledere og ansatte (Johnsen, 2007).

Kapittel 1: Innledning: Styring, ledelse, kontroll og tillit 21

Men også mål- og resultatstyring førte til problemer som siden er blitt brukt til å begrunne behovet for tillitsreformer (se for eksempel Holm & Aasland, 2015). Noe av kritikken mot mål- og resultatstyring rettet seg mot at målene som virksomheten skulle oppnå, ble bestemt på overordnet nivå uten at lederne og de ansatte på grunnplanet hadde god nok innflytelse på hva de skulle inneholde, i tillegg til at målformuleringene i for stor grad «låste» virksomheten til en bestemt kurs som gjorde det vanskelig å endre på noe om det ikke fungerte så bra, eller til å være lite smidig i møte med uforutsette utfordringer. I begge tilfeller følte de ansatte seg umyndiggjort.

Ytterligere kritikk rettet seg mot kontroll- og rapporteringskravene som ofte inngår som en del av mål- og resultatstyringen og i tradisjonell offentlig administrasjon. Nå er ikke kontroll og rapportering noe som er spesielt for virksomheter med mål- og resultatstyring. Det er noe som i en eller annen form finnes i alle virksomheter. Men når det gjennom årenes løp er blitt rettet kritikk mot overdrevne kontroll- og rapporteringskrav, samtidig om mål- og resultatstyring har vært et sentralt styringsprinsipp, følger det at kritikerne i praksis har rettet skytset mot dette styringsprinsippet, eller også mot NPM, fordi skillet mellom den nye offentlige styringen og mål- og resultatstyring ikke alltid har vært så klart. Derfor har også et sentralt moment ved innføringen av tillitsbasert styring og ledelse vært å se kritisk på hvordan kontroll og rapportering utøves i virksomhetene som omfattes.

Hva er så problemet med rapportering og kontroll? Én ting er at man ofte ber om for mye rapportering (Bentzen, 2018; Bringselius, 2021). Man krever at virksomhetene eller de ansatte skal rapportere om ting som strengt tatt ikke er så viktige. Tiden det tar å oppfylle kravene, trekker så ressurser bort fra virksomhetens kjerneoppgaver som er å produsere tjenester av høy kvalitet. For å sette det på spissen: I stedet for å bruke tiden til å stelle bestemor, og kanskje slå av en prat etterpå, tvinges pleieren til å sende inn en elektronisk rapport på nettbrettet sitt. I tillegg til at denne tiden kan oppleves som bortkastet, kan det hele også lett oppfattes som umyndiggjøring av de ansatte.

Et annet problem man er blitt oppmerksom på i forbindelse med rapportering, er at de faktorene man ber om rapportering på, over tid kan få

status som nye mål som «overtar» for de målene man tidligere har satt opp, i en prosess som ofte omtales som målforskyvning (Holm & Aasland, 2015; Smith, 1995). La oss si at Politidirektoratet ber politikontorene i landet om å rapportere inn alle som blir tatt for promillekjøring. Selv om det ikke er formulert som et mål å ta flest mulig promillekjørere, kan ledelsen i et politidistrikt likevel tenke at det er et problem dersom antallet promillekjørere som tas i kontroll, går for mye ned. Det kan skape en mistanke om at politidistriktet ikke gjør jobben sin godt nok. For å hindre det bestemmer ledelsen i politidistriktet derfor å øke antallet kontroller. Det som i utgangspunktet var en liten detalj i et rapporteringsskjema, blir altså gjenstand for en «forskyvning» som gjør det til et mål som får stor innflytelse på hvordan virksomheten jobber. Igjen kan dette føre til at de ansatte på grunnplanet føler seg umyndiggjort og overstyrt. I stedet for å prioritere de oppgavene som oppleves mest meningsfulle, tvinges de til å gjøre noe annet på grunn av rapporteringene, selv om både de selv og ledelsen innerst inne vet at ressursene ville vært bedre anvendt på andre områder (Wathne, 2018).

Nå kunne man innvende at det ikke bør være opp til grunnplanet i en virksomhet å bestemme over ressursbruk og prioriteringer på denne måten, og det er kanskje riktig et stykke på vei. Alle virksomheter har som formål å produsere tjenester på en måte som er til beste for samfunnet, og eierne og toppledelsen har følgelig et særlig ansvar for prioriteringer og ressursbruk. I offentlige virksomheter som i tillegg er politisk styrte og mye finansiert av skattepenger, er det kanskje ikke gitt at de ansatte på grunnplanet er de beste til å bestemme hvordan prioriteringene skal være. Kanskje er det tross alt bedre at disse prioriteringene blir gjort høyere opp i virksomhetspyramiden. Likevel kan mye desentraliseres, noe som krever myndiggjøring av ledere og selvbestemmelse av medarbeiderne.

En grunnleggende idé i tillitsbasert styring og ledelse er, derfor, at man også kan gå for langt i å underkjenne grunnplanets betydning i denne sammenhengen. For det første sitter medlemmene av grunnplanet ofte med omfattende lokalkunnskaper som kan komme til nytte når man stiller opp mål og foretar prioriteringer. For det andre er det ikke gitt at de er mindre i stand til å se og anerkjenne samfunnets behov enn andre, eller

Kapittel 1: Innledning: Styring, ledelse, kontroll og tillit 23

mindre interessert i å oppfylle dem. For det tredje har ofte grunnplanet nyttig kunnskap om hvordan en kan måle og vurdere resultater og virkninger. Ofte må det uansett foretas mange tilpasninger og prioriteringer i møtet med brukerne lokalt i tjenesteytingen og forvaltningen (Lipsky, 1980). Tillitsbasert styring og ledelse bygger derfor på et ideal om å ha tillit til de ansatte på grunnplanet, ved å flytte mer av beslutningene om hvordan virksomheten skal arbeide og hva som skal prioriteres, nedover i virksomhetspyramiden. Hvor langt man skal gå i denne delegeringen, og hvordan den konkret skal organiseres, må diskuteres og avgjøres i hvert enkelt tilfelle, og kan endre seg over tid.

La oss til slutt se på en tredje, tradisjonell styringsform som tillitsbasert styring og ledelse ofte settes opp mot, nemlig tradisjonell offentlig administrasjon, eller «byråkrati». I vår tid oppfattes ordet i hovedsak negativt, men som mange organisasjonsteoretikere har pekt på, har byråkrati også tydelige positive trekk (du Gay, 2000; Weber, 1958). Formålet med tradisjonell offentlig administrasjon er, som formålet med andre styringsformer, å fremme effektivitet. Ikke minst sørger en sterk vektlegging av regler og prosedyrer for en stor grad av rettferdighet og likebehandling i de vedtakene byråkratiet treffer. Dette er av stor verdi. Derfor ser vi også, når vi gjennomgår tillitsreformene i Skandinavia i neste kapittel, en vektlegging av at tillitsbasert styring og ledelse ikke må gå på bekostning av rettferdighet og likebehandling. Tillitsbasert styring og ledelse lanseres imidlertid som svar på at byråkratisk styrte organisasjoner blir for topptunge, og med for lite handlingsrom for ansatte lavere ned i organisasjonene til å gjøre egne vurderinger, bruke eget skjønn eller treffe egne beslutninger der det er mulig uten å undergrave idealet om rettferdighet og likebehandling. Byråkratiske organisasjoner blir også kritisert for å være stivbeinte og lite fleksible og skape unødvendig kompliserte og tidkrevende prosesser for kommunikasjon og samhandling. I byrådserklæringen fra 2015 der tillitsreformen i Oslo første gang ble lansert, ble det derfor også fremhevet at målet med reformen blant annet var å «avbyråkratisere tjenesteproduksjonen» (Oslo byråd, 2015, s. 12). Begrepet avbyråkratisering har også stått sentralt i andre tillitsreformer (Bentzen, 2018; Siverbo, 2022).

Et teoretisk rammeverk

Over forklarte vi – noe forenklet – at tillitsbasert styring og ledelse innebærer å gi mer tillit nedover i virksomhetspyramiden ved å la ansatte på eller nær grunnplanet ta flere arbeidsrelaterte avgjørelser. I det følgende skal vi utdype denne forklaringen av hva tillitsbasert styring og ledelse innebærer.

Vi tar først for oss selve begrepet om tillitsbasert styring og ledelse og hva det innebærer av konkrete styrings- og ledelsesgrep. I den forbindelse ser vi også nærmere på hva som ligger i begrepene styring, ledelse og kontroll og hvordan en tillitsreform gjerne fører til endringer på alle de tre områdene som disse begrepene viser til. Sentralt i tillitsbasert styring og ledelse står også begrepet informasjonsflyt. Hvis ansatte på eller nær grunnplanet skal få større selvbestemmelse og frihet til å treffe egne beslutninger om arbeidet de utfører for bedre å utnytte sine kunnskapsressurser, må de ha nok kunnskap til å gjøre dette, noe som stiller krav til hvordan kunnskap forvaltes og spres i virksomheten. Samarbeid mellom ledelsen og medarbeiderne, og mellom organisasjonen, andre organisasjoner og brukerne, har også vært viktig i tillitsreformene.

At tillit er viktig i tillitsbasert styring og ledelse, synes opplagt, men nøyaktig hvordan tillit er viktig eller på hvilken måte kan også beskrives mer utfyllende. Det skal vi gjøre i et eget avsnitt om tillit der vi også kaster et sideblikk til den omfattende forskningen om tillit i organisasjoner og som har relevans for tillitsbasert styring og ledelse. Det er for eksempel mulig å argumentere for at et visst nivå av tillit er en forutsetning for å lykkes med tillitsbasert styring og ledelse. Samtidig er tillit også noe som kan vokse seg sterkere i virksomheter med styring og ledelse. Slik sett kan økt tillit også være et resultat av tillitsbasert styring og ledelse. Dette fører oss over til andre forventede prosesser og tiltenkte resultater av tillitsbasert styring og ledelse og de teoretiske grunnene for at man antar at resultatene vil inntreffe. Eksempler på slike resultater er bedre psykososialt arbeidsmiljø, økt kvalitet på tjenestene som produseres, økt effektivitet og økt brukertilfredshet. I tillegg kommer innovasjon som noe man antar at tillitsbasert styring og ledelse legger forholdene godt til rette for, særlig medarbeiderdrevet innovasjon. Alt dette kan bidra til høy tillit til offentlige organisasjoner

Kapittel 1: Innledning: Styring, ledelse, kontroll og tillit 25

Tillitsbasert styring og ledelse

Få og tydelige mål

Delegering og selvbestemmelse

Horisontal og vertikal informasjonsflyt

Utnyttelse av ansattes kunnskapsressurser

Samarbeid internt og eksternt

Psykososiale virkninger Produksjonsvirkninger

Institusjonelle virkninger

Motivasjon og forpliktelse

Mestring og trivsel

God forvaltning og t jenesteyting med høy kvalitet

Tillit til o entlige institusjoner

Innovasjo n

Figur 1.1

hvordan de ulike faktorene vi når har sett på, kan sammenfattes i et teoretisk rammeverk, som vi legger til grunn for boka, og som vi vil utdype nærmere i dette og bokas øvrige kapitler.

Selve begrepet tillitsbasert styring og ledelse defineres som en form for styring og ledelse med få og tydelige mål, legitim og nyttig kontroll, altså kontroll som understøtter oppgaveløsningen, delegering av beslutningsmyndighet og økt selvbestemmelse nedover i organisasjonen, horisontal og vertikal informasjonsflyt og god utnyttelse av ansattes kunnskapsressurser. Dette bidrar direkte til produksjonsvirkninger i form av mer effektiv tjenesteproduksjon med høyere kvalitet, som også omfatter forbedringer og innovasjon, som igjen bygger økt tillit til tjenestene som produseres og virksomheten. Endelig er det også en mer indirekte forbindelse mellom tillitsbasert styring og ledelse og virkninger på produksjonen, der tillitsbasert styring og ledelse skaper økt tillit i alle ledd av virksomheten, økt motivasjon og engasjement, og økt mestringsfølelse og trivsel, som til sammen også virker positivt på tjenesteproduksjonen.

Tillitsbasert styring og ledelse

Vi starter utdypingen vår med en undersøkelse av begrepene styring, ledelse og kontroll sentralt.

Det første begrepet, styring, er system- og strukturrettet og handler om å sette rammer for hva en virksomhet skal være og hva den skal oppnå. Det er å ha fokus på virksomhetsmål, budsjetter, strategier, arbeidsinstrukser, arbeidsrutiner, beslutningsstrukturer, organisatoriske forhold og annet som angår de grunnleggende strukturene i virksomheten (Christensen, Lægreid & Røvik, 2021; Einarsen, Martinsen & Skogstad, 2023). Styring er dessuten noe som typisk foregår på avstand fra grunnplanet i virksomheten. Den som for eksempel vedtar budsjettet for en virksomhet, et budsjett som har store konsekvenser for dem som jobber der, har ikke nødvendigvis daglig kontakt med dem som skal leve med konsekvensene av budsjettet. I en kommune vedtas budsjettet av kommunepolitikerne i kommunestyret eller bystyret, mens det i andre offentlige virksomheter er styrer som gjør det samme. Et annet kjennetegn er at styring er fremtidsrettet på den måten at styringen man iverksetter, legger føringer for hvordan virksomheten skal utvikle seg fremover. Særlig viktig i denne sammenhengen er det som skjer når man setter opp de målene som man ønsker at virksomheten skal utvikle seg mot eller hvilke resultater den skal oppnå. Styringsbegrepet kan også innbefatte digitale saksbehandlingssystemer og andre it-systemer, siden slike systemer også i økende grad «rammer inn» og legger føringer for måten man jobber på i en virksomhet. Beslutningen om å innføre et slikt system kan ha store konsekvenser for virksomheten og dem som jobber der, både positive og negative.

I tillitsbasert styring og ledelse er det særlig målene som settes opp som ledd i styringen av en virksomhet, som får oppmerksomhet. Hvis de ansatte på grunnplanet skal få økt myndighet til å treffe arbeidsrelaterte beslutninger, må målene være generelle og formuleres på et overordnet nivå (Bentzen, 2018; Bringselius, 2021; Siverbo mfl., 2024). Jo mer detaljerte målene er og jo flere mål som settes opp, desto trangere blir handlingsrommet lenger ned i organisasjonen. At målene er generelle, betyr at de fokuserer på viktige forhold som ønskes endret, og ikke alt som skal gjøres (Johnsen, 2007). Da tillitsreformen ble innledet i Oslo,

De siste årene har ordet tillitsreform ofte dukket opp i media og i offentlig politikk, og i mange organisasjoner i offentlig sektor er det tatt initiativer for å skape mer tillitsbasert styring og ledelse. Likevel er innholdet i tillitsreformer og tillitsbasert styring og ledelse uklart for mange. Denne boka ser nærmere på hva som menes med disse begrepene og formidler ny kunnskap fra pågående forskning om tillitsreformer og tillitsbasert styring og ledelse i offentlig sektor i Skandinavia. Boka presenterer først et konseptuelt rammeverk for å forstå tillitsbasert forvaltning i offentlig sektor og hvordan denne styringsformen forholder seg til andre styrings- og ledelsesteorier. Boka undersøker deretter hvordan tillitsbasert styring og ledelse oppfattes og iverksettes med utgangspunkt i pågående reformer, særlig i caser fra Oslo og Aarhus kommune. Boka retter seg særlig mot studenter og forskere som studerer tillitsreformer, og praktikere som arbeider med tillitsbasert styring og ledelse.

ISBN 978-82-450-4906-0