Beleid voor de toekomst van de Nederlandse agrofoodsector
Er is onmiddellijke actie vereist om kwetsbare natuurgebieden te beschermen en andere langdurige milieu-uitdagingen aan te pakken.
Het Nederlandse Agrarisch Kennis- en Innovatiesysteem (Agricultural Knowledge and Innovation System - AKIS) van Nederland is sterk en speelt een belangrijke rol, maar innovatie alleen is niet voldoende om alle problemen op te lossen en er zullen veranderingen in de sector nodig zijn. De overheid moet beleidsinstrumenten opstellen om milieugrenzen duidelijk te definiëren op een manier die het AKIS naar publieke doelstellingen leidt en tegelijkertijd planningszekerheid biedt voor de agrariërs.
Een moderne, efficiënte sector die te maken heeft met grote uitdagingen
Nederland heeft een innovatieve en productieve agrifoodsector die concurreert op wereldmarkten, zowel op prijs als op kwaliteit. Nederland is de op een na grootste exporteur van landbouwproducten ter wereld, deels vanwege zijn rol als belangrijk handelscentrum voor Europa. De Nederlandse landbouw is uiterst efficiënt en
veel producten hebben bij hun productie een relatief lage emissie-intensiteit in vergelijking met andere landen. De ecologische voetafdruk van de sector per geproduceerde eenheid is gestaag verbeterd dankzij productiviteitsgroei en technische innovatie.
De handel in landbouw- en voedingsmiddelen in Nederland is de afgelopen 20 jaar met 400% gestegen
Een sterk innovatiesysteem aangestuurd door de private sector is een belangrijke motor geweest van hoge productiviteit en vormt een centraal kenmerk van het beleid, maar innovaties hebben de milieuproblemen niet kunnen oplossen. Uit een uitspraak van de Raad van State in 2019 die een lagere stikstofdepositie op "kwetsbare natuur" eiste, werd duidelijk dat aanpassingen in de sector nodig zijn. Terugdringen van de stikstofdepositie uit ammoniakemissies zodat deze de kwetsbare natuur niet meer bedreigt, kan niet worden gerealiseerd door uitsluitend technologische verbeteringen en het behoud van de huidige productiesystemen zal niet overal mogelijk zijn. Dit markeert een belangrijk keerpunt voor de sector en er zijn aanzienlijke financiële middelen uitgetrokken om de overgang naar duurzamere landbouw te ondersteunen.
De overheid heeft een aanpak gelanceerd om de ammoniakemissies te verminderen, waarbij rekening wordt gehouden met de lokale context bij het bepalen van de hoeveelheid emissiereductie. Deze benadering poogt ervoor te zorgen dat reducties zo kosteneffectief en efficiënt mogelijk zijn. Ook kan samenwerking met lokale overheden en belanghebbenden helpen om consensus te bereiken. De rijksoverheid is verantwoordelijk voor het vaststellen, financieren en realiseren van doelstellingen, terwijl de verantwoordelijkheid voor de planning en uitvoering van emissiereducties voor een belangrijk deel is toegewezen aan regionale overheden.
Beleid voor de toekomst van de Nederlandse agrofoodsector
Handel in agro-voedingsmiddelen, 2000 tot 2021
Opmerking: Nederland is het grootste importerende land binnen de Europese Unie en de op één na grootste exporteur van landbouwproducten ter wereld (in waarde), na de Verenigde Staten. De export van landbouwproducten (primaire onbewerkte goederen en secundaire verwerkte producten) bedroeg in 2022 122,3 miljard euro. Hiervan had 79,8 miljard euro betrekking op in eigen land geproduceerde goederen en 45,2 miljard euro op wederuitgevoerde goederen, afkomstig uit het buitenland. In 2022 bestond naar schatting 16,7% van de Nederlandse goederenexport uit landbouwproducten.
Op ongeveer 70% van het landoppervlak vindt een zekere mate van overmatige stikstofdepositie plaats
Stikstofdepositie schaadt de biodiversiteit door lokale soorten te verdringen die zijn aangepast aan voedselarme ecosystemen. Hoewel de situatie met betrekking tot de hoeveelheid overmatige stikstofdepositie verbetert, is de hoeveelheid landoppervlak waar de depositie de limieten heeft overschreden in de loop van de tijd niet
veel veranderd. De landbouw vertegenwoordigt 60% van de binnenlandse bronnen en 40% van het totaal, inclusief emissies uit het buitenland. Deze emissies zijn voornamelijk afkomstig van melkveebedrijven die ammoniak uitstoten in de lucht, die vervolgens als stikstof terechtkomt in nabijgelegen gebieden.
Beleid voor de toekomst van de Nederlandse agrofoodsector
Langdurige duurzaamheidsproblemen moeten definitief worden aangepakt
Ook het aanpakken van andere kwesties zoals de uitstoot van broeikasgassen, waterkwaliteit en biodiversiteit zullen moeilijke keuzes vergen, aangezien de doelstellingen in veel gevallen nog ver weg liggen. De landbouwmilieu-indicatoren van de OESO tonen aan dat stikstofoverschotten, een belangrijke uitdaging, sinds 2008 niet verbeterd zijn en nog steeds ver boven het EU-gemiddelde liggen. Droogtestress, hoewel in absolute
termen laag, ligt boven het OESO-gemiddelde, neemt toe en is gevoelig voor de effecten van klimaatverandering. De weidevogelpopulaties staan nu op slechts 54% van de stand van 1990. Hoewel relatief meer financiële middelen naar landbouwgrond gaan dan naar natuurgebieden, zijn de resultaten in termen van verbetering van de biodiversiteit op landbouwgrond over het algemeen slechter.
Doelsoorten doen het slechter in landbouwgebieden dan in natuurgebieden
In het onderzoek naar de Nederlandse Agrarisch Kennis- en Innovatiesysteem uit 2015 van de OESO werd aanbevolen dat Nederland het vermogen van het landbouwbeleid om de milieuprestaties van de landbouw te verbeteren, zou moeten versterken door te focussen op doelstellingen en resultaten en door het evenwicht tussen regelgeving en economische prikkels te herzien. Nederland heeft veel verbeteringen doorgevoerd die aansluiten bij deze aanbevelingen. In het agrarisch onderwijssysteem worden bijvoorbeeld agrariërs en onderzoeksinstellingen nu samengebracht om verandering op bedrijfsniveau mogelijk te maken. Het bedrijfsadviseringssysteem is echter nog steeds niet volledig aangepast aan de behoefte aan holistisch advies met betrekking tot de duurzaamheid van landbouwbedrijven.
De toonaangevende onderzoekscapaciteit van WUR en de nauwe samenwerking tussen openbare instellingen en particuliere ondernemingen zijn sterke punten van het systeem. In het onderzoek wordt echter nog steeds de nadruk gelegd op productiviteitsverbeteringen, en agrariërs doen veel gemakkelijker beroep op het AKIS voor productiviteitsinnovaties dan voor verbeteringen
op het gebied van milieuprestaties. Er is sterker leiderschap van de overheid nodig om ervoor te zorgen dat publieke investeringen effectief worden gebruikt om publieke baten te genereren.
De in 2018 gepresenteerde circulaire visie op de landbouw verwoordt de ambities van de regering voor de sector. Deze visie moet concreter en meer dwingend worden gemaakt om de mentaliteit van alle actoren in de sector te veranderen en moet sterker aanwezig zijn in het beleidsvormingsproces, om ambitieuze langetermijndoelstellingen te realiseren. Beleidsstabilititeit blijft een gebied waar meer werk nodig is. De milieuwetgeving is voortdurend aangescherpt, zij het als gevolg van gemiste doelstellingen. Deze frequente herziening van wet- en regelgeving heeft ertoe geleid dat landbouwbedrijven het overheidsbeleid als een belangrijke bron van risico’s zien. Het bieden van beleidszekerheid vereist het maximaliseren van de waarschijnlijkheid dat doelen worden gehaald, door ervoor te zorgen dat de sector ruim binnen de milieugrenzen opereert in plaats van aan de randen ervan.
Aantal doelsoorten, 1990-2005 vergeleken met 1975-1980 voor natuurgebieden groter dan 100 ha
Natuurgebieden Landbouwgebieden
Vaatplanten
Zomervogels
Vlinders
Opmerking: In natuurgebieden namen de gemiddelde aantallen doelsoorten vaatplanten en zomervogels toe vergeleken met de periode 1975-1989, maar in landbouwgebieden daalden deze. Soorten die de hoogste eisen stellen aan hun leefgebied worden steeds zeldzamer. De langetermijntrends zijn nog slechter: sinds 1900 is het aantal planten op akkers met 35% afgenomen; graslandvlinders met 80% en karakteristieke vogels van open landbouwgrond met 85%.
De langetermijnvooruitzichten voor de sector blijven goed
Er zijn nog veel kansen voor de landbouwsector in Nederland en zijn toekomst ziet er rooskleurig uit. Maar die toekomst kan alleen werkelijkheid worden als de belangrijkste duurzaamheidsproblemen zo snel mogelijk worden aangepakt. Vertraging brengt alleen maar hogere
kosten, onzekerheid en verminderde vooruitzichten voor de toekomst met zich mee. Eenmaal op duurzame basis zal de sector beter in staat zijn om toekomstige kansen te grijpen.
Aanbevelingen voor beter beleid in Nederland bestrijken vier hoofdgebieden:
Snel reduceren van de milieudruk op de sector en versnellen van de transitie naar een duurzame toekomst. Om agrariërs beleidszekerheid te bieden, moeten milieugrenzen duidelijk worden vastgesteld. Doortastende actie op korte termijn om de sector op een duurzaam pad te brengen moet gecombineerd worden met een sterke visie van de overheid op een levensvatbare toekomst voor de sector. Een verdergaande betrokkenheid met belanghebbenden, onder meer met betrekking tot het bepalen van de agenda, kan de acceptatie vergroten en ertoe bijdragen dat beleid minder vatbaar wordt voor politieke korte termijnkrachten.
De economische en regelgevende beleidsinstrumenten opnieuw afstemmen om ervoor te zorgen dat de private sector effectief reageert op milieudruk. Duidelijke beleidsdoelstellingen in combinatie met betere gegevens en analyses kunnen de onzekerheid voor agrariërs verminderen en innovatie stimuleren. Het definiëren van verantwoordelijkheden voor regionale en lokale overheden en andere belanghebbenden kan de weg vrijmaken voor effectieve samenwerkingsverbanden. Voortbouwen op het succes van bestaande innovatieve agromilieuprogramma's kan resultaatgerichte benaderingen een groter onderdeel van het beleidskader maken.
Ontwikkel een ambitieuze strategie om een datagestuurde sector te creëren die zijn economische en ecologische prestaties kan beoordelen en monitoren. Ontwikkel een strategische visie voor de sector die duidelijke prioriteiten geeft voor een ecologisch duurzaam pad en verbeter de capaciteit van de overheid om innovatie in die richting te leiden. Gebruik gegevens om beter beleid te ontwerpen en te implementeren op basis van resultaten en om agrariërs te informeren over hun milieuprestaties. Creëer een algemene datastrategie om belemmeringen weg te nemen voor de acceptatie van digitale technologie op boerderijen en door adviesdiensten.
Behoud de sterke punten van het innovatiesysteem en vergroot tegelijkertijd het vermogen ervan om de duurzaamheid van de sector te verbeteren. Stimulansen voor sociale en ecologische duurzaamheidsfactoren meer aanwezig maken in het innovatiesysteem vereist dat de milieugrenzen in regelgeving en markten worden weerspiegeld, dat financiering wordt gericht op milieu-innovatie en dat de overheid een grotere rol speelt bij het bepalen van de agenda in het AKIS. Adviesdiensten hebben meer capaciteit nodig met betrekking tot de acceptatie van innovaties op het gebied van ecologische duurzaamheid. Agrariërs hebben meer stimulansen nodig om kenniskansen aan te grijpen door milieuplanning op de boerderij te koppelen aan bestaande ondersteuningsprogramma's.
Meer lezen
• Policies for the Future of Farming and Food in the Netherlands (Beleid voor de toekomst van de landbouw en voedselproductie in Nederland)
• Innovation, Agricultural Productivity and Sustainability in the Netherlands (Innovatie, landbouwproductiviteit en -duurzaamheid in Nederland)
• Innovation, Productivity and Sustainability in Food and Agriculture (Innovatie, productiviteit en duurzaamheid in voedselproductie en landbouw)
Deze vertaling is uitgevoerd in opdracht van het Directoraat Handel en Landbouw van de OESO en de nauwkeurigheid ervan kan niet door de OESO worden gegarandeerd. De Engelse tekst is de enige officiële versie.