(PDF) [2020] Órganos Constitucionales Autónomos en México: límites y perspectivas [Ejemplar gratuito por tiempo limitado]

Este libro tiene como objetivo analizar los llamados Órganos Constitucionales Autónomos (OCAs) en México, sus funciones, su importancia y la autonomía de la que gozan para desempeñarse. En los hechos, si bien dichos órganos sustraen atribuciones nominales a la figura presidencial y realizan funciones estratégicas para el Estado, también son arenas de disputa por el poder. En particular, como ejemplo de OCA, se examina el caso del Instituto Nacional Electoral (INE).

ORGANOS CONSTITUCIONALES , , AUTONOMOS EN MEXICO: LIMITES V PERSPECTIVAS CESAR CANSINO LUIS ARTURO PATIÑO LEÓN INSTITUTO REYES HEROLFS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS EN MÉXICO: LÍMITES Y PERSPECTIVAS Colección Saber con Causa ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS EN MÉXICO: LÍMITES Y PERSPECTIVAS César Cansino Luis Arturo Patiño León 2020 Primera edición: 2020 ISBN: 978-607-98952-3-5 © INSTITUTO REYES HEROLES Insurgentes Norte, 59, Colonia Buenavista, Alcaldía Cuauhtémoc, C.P.: 06539, CDMX © PISO 15 Diseño de portada: Fabián González Cuidado de la edición: Ricardo Ortiz Hecho en México Índice Presentación por Lázaro Jiménez Aquino | 9 Introducción | 11 i. Lineamientos teóricos | 15 ii. OCAs en México: génesis y evolución | 37 iii. ¿Cuál autonomía de los OCAs en México? | 47 Conclusiones | 61 Bibliografía | 63 Presentación Uno de los propósitos del Instituto de Formación Políti ca Jesús Reyes Heroles es la de enriquecer y fomentar la cultura democrática de los mexicanos. Como parte de este compromiso nos honramos en presentar esta nue va colección editorial intitulada: Saber con Causa. Es imprescindible abordar, analizar y debatir sobre los grandes temas nacionales. Enfrentamos un intenso pro ceso de cambio y transformación en todos los órdenes. A veces dichas variaciones nos toman por sorpresa y con frecuencia no sabemos como reaccionar. En muchos ca sos, creemos disponer de suficientes herramientas teóri cas y de análisis para entender nuestra realidad, pero nos percatamos de que también nuestros conceptos han per dido actualidad. De ahí que la tarea de repensar nuestro país y nuestro entorno debe ser permanente y adecuarse a las exigencias del momento. En virtud de ello, en el Instituto Reyes Heroles cree mos que todo esfuerzo por tomarle el pulso a la reali dad puede coadyuvar a la necesaria comprensión de esta. Es así como surge esta nueva colección editorial, impulsada por el presidente del Comité Ejecutivo Nacio nal Alejandro Moreno Cárdenas, que se suma a muchas otras emprendidas por el PRI en el pasado reciente. En esta oportunidad aspiramos a aportar elementos teó ricos y conceptuales para la mejor comprensión de la realidad. Cada uno de los ensayos que forman parte de la colección Saber con Causa estará a cargo de reconoci dos académicos e intelectuales, a quienes agradecemos su valiosa colaboración. Este volumen, a cargo de los investigadores César Cansino y Luis Arturo Patiño León, tiene como objetivo analizar los llamados Órganos Constitucionales Autóno mos (OCAs) en México, sus funciones, su importancia y la autonomía de la que gozan para desempeñarse. En los hechos, si bien dichos órganos sustraen atribuciones no minales a la figura presidencial y realizan funciones estra tégicas para el Estado, también son arenas de disputa por el poder. En particular, como ejemplo de OCA, se examina el caso del Instituto Nacional Electoral (INE). Mtro. Lázaro Jiménez Aquino Presidente del Instituto “Jesús Reyes Heroles” 10 | Órganos Constitucionales Autónomos en México Introducción La aparición de los denominados Órganos Constitucio nales Autónomos (OCAs) es reciente en el sistema polí tico mexicano. Más específicamente, podemos estable cer su arranque en 1993, cuando se otorga autonomía al Banco de México (BANXICO), al que se suma el Instituto Federal Electoral IFE (hoy Instituto Nacional Electoral, INE) en 1996 y la Comisión Nacional de Derechos Huma nos (CNDH) en 1999. Posteriormente, se otorgó auto nomía al Sistema Nacional de Información, Estadística y Geografía (INEGI), la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), el Instituto Federal de Telecomuni caciones (IFT), el Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (INEE), el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), el Instituto Na cional de Transparencia, Acceso a la Información y Pro tección de Datos Personales (IFAI) y la Fiscalía General de la República (FGR), estos dos últimos en 2014. Cabe señalar que un antecedente de esta figura constitucional son las universidades públicas que para efectos legales se conciben como autónomas, como la Universidad Na cional Autónoma de México (UNAM), cuya autonomía data de 1980. Sin embargo, como veremos después, las universidades no entran en la categoría de OCA. En una primera aproximación, los OCA son institucio nes que desempeñan funciones de regulación, evalua ción y control esenciales para la vida económica, política y social del país. Su principal atributo radica en su auto nomía, o sea que su actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público (pode res Legislativo, Ejecutivo y Judicial), sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes. Más específicamente, en el caso de México, los OCAs deben cumplir con cuatro condiciones básicas: a) estar establecidos y formalizados directamente en la Constitución; b) mantener con los otros órganos del Es tado relaciones de coordinación; c) contar con autono mía e independencia funcional y financiera; y d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser efi cazmente atendidas en beneficio de la sociedad. A la par que la importancia de los OCAs ha venido creciendo en la administración pública, se han multi plicado las investigaciones sobre las condiciones que propiciaron su aparición; la dinámica sistémica bajo la cual se crean y trabajan; la forma como se integran sus instancias de dirección; ante quiénes rinden cuentas; el régimen jurídico de sus agentes; su rango dentro de la estructura de poderes del Estado; las relaciones que guardan, en términos de control democrático, con los órganos tradicionales del gobierno, etcétera. Por lo que 12 | Órganos Constitucionales Autónomos en México a nuestra investigación se refiere, nos hemos propuesto evaluar el grado de autonomía real que dichos órganos tienen para desempeñarse, pues consideramos que hay una cierta distancia o desencuentro entre el discurso con el que las autoridades justifican su condición de au tonomía y la realidad cotidiana de su ejercicio. Por lo general, los estudios sobre los OCAs, incluyen do el tema de su autonomía, se han concentrado en as pectos jurídicos y formales, descuidando los aspectos propiamente políticos. Es muy distinto postular las carac terísticas formales de la autonomía de las OCAs para eva luar su desempeño en la práctica, que concebirlas como organizaciones con intereses propios y que juegan en un contexto donde diversos agentes buscan incidir en su actuación, mermando sus decisiones e independencia. La presente investigación busca precisamente subsanar esta laguna en la literatura para ponderar con una mirada politológica el grado real de autonomía de los OCA. Nuestra hipótesis sostiene que los OCAs, aunque fun cionales al sistema político mexicano, exhiben un gran dé ficit democrático en al menos dos aspectos: a) en cuanto a la legitimidad en la integración y b) en cuanto a su capa cidad para conectar al gobierno con la sociedad civil. En virtud de ello, la autonomía de los OCAs establecida en su normatividad no se corresponde con la realidad. Para controlar nuestra hipótesis hemos optado por un método comparado. Más específicamente, se observará en varios casos de OCAs en México los siguientes indica dores para dar cuenta de su grado real de autonomía: a) Introducción | 13 calidad democrática de los OCAs, b) contrademocracia, c) oxigenación política/descompresión política y d) ciu dadanización política. Estos indicadores se explican en detalle en el capítulo primero, en el apartado intitulado: “¿Cómo estudiar la autonomía de los OCAs?”. Por otra parte, para reconocer adecuadamente el alcance real de los OCAs en México adoptaremos un enfoque sistémico, pues el análisis no puede dejar de ponderar el desempe ño de estos organismos de acuerdo con la función que se espera que cumplan en el conjunto de instituciones del sistema general. 14 | Órganos Constitucionales Autónomos en México I Lineamientos teóricos ¿Qué son los OCAs y cuándo surgen? Los OCAs son testimonio de una fase de reacomodo constitucional en la que el esquema clásico de división tripartita de poderes parece rebasado. De hecho, son instituciones del Estado no adscritas a ninguno de los poderes constitucionales. La necesidad de que surgie ran instituciones ajenas a los intereses particulares de los agentes de Estado, pero dotadas con ius imperium, es una especie de enigma constitucional que ha inten tado solventarse de diversas maneras. En efecto, la rea lidad ha demostrado que los agentes del Estado tienden a anteponer sus intereses personales o de grupo al bien común; ninguno de los tres poderes constitucionales está ajeno a estas dinámicas, máxime en regímenes presidencialistas, donde cada cargo de relevancia está suje to a aprobaciones de grupos de poder, ya sean partidos políticos, empresarios y el propio régimen. El principio jurídico de que nadie puede ser juez de su propia causa o el dilema administrativo de quién vigila al vigilante es la descripción básica, y tal vez un tanto rudimentaria, pero fiel, de la razón de crear instituciones ajenas a los hombres del poder, pero que cuenten con herramientas jurídicas para hacer valer sus decisiones, que se asumen relevantes para la salud de la vida pública. Un antecedente remoto de los OCAs es el Ombuds man sueco, tan antiguo como la Ley constitucional de ese país de 1809, el cual se concibe como órgano para supervisar que las conductas de los agentes estatales no violentaran derechos de particulares. Esta figura pa reció pasar desapercibida para el resto del mundo por más de ciento cincuenta años hasta que, junto con la ONU (Organización de las Naciones Unidas) y la propa gación del discurso de defensa de los derechos huma nos, surgieron instituciones omniabarcantes de protec ción de los mismos, dejando a la figura del Ombuds man como una especie de antecedente escandinavo de contraloría interna, propio del derecho anglosajón y el Commonwealth; mientras las instituciones más recien tes de defensa de los derechos humanos son propias de los Estados nacionales (Gil, 2015). Debe remarcarse que en el siglo XX esta figura se propagó en numerosos países: Dinamarca en 1953, Nueva Zelanda en 1962, Gran Bretaña en 1967, Australia en 1972, etcétera. En México, por su parte, se creó en 1990 la CNDH, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Goberna ción (ibid., p. 84). 16 | Órganos Constitucionales Autónomos en México En adición, García-Pelayo (1981) señala que los an tecedentes de los órganos constitucionales están, doc trinalmente, desde finales del siglo XIX, e, histórica mente, en la figura de los tribunales constitucionales de diversos países europeos. En opinión de este autor, las experiencias fascistas hicieron reflexionar a los gober nantes de varios países en la necesidad de que el Esta do legal fuera remplazado por un Estado constitucio nal, por lo que debía surgir un órgano revisor de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, a fin de que ninguna de ellas contrariase el espíritu de las consti tuciones liberales. Es así como surgieron los tribunales de control constitucional, necesariamente autónomos respecto de los poderes tradicionales, pues su función era, precisamente, servir de contrapeso. Los antecedentes de control sobre los agentes del Estado, y sobre el Estado mismo, se explica más sencillamente desde la perspectiva liberal. De los ya mencionados discursos de pesos y contrapesos, y del individuo como átomo de la vida pública, se deriva la escuela politológica estadounidense que promueve un sistema basado en la libre asociación de intereses en tre sujetos iguales en relaciones desiguales (Crozier y Friedberg, 1990); situación que posibilita la formación de bloques de intereses oponibles al Estado, a particu lares y a otros bloques (Dahl, 2009). A partir de un piso fundamental de derechos individuales se construye un plan racional de vida (Rawls, 1995), en el que la libre articulación de intereses, así como la libertad negati I. Lineamientos teóricos | 17 va ante otros particulares y sobre todo los derechos oponibles al Estado, son consustanciales a la libertad. En suma, los OCAs son un fenómeno del siglo XX, con amplias repercusiones políticas, jurídicas, admi nistrativas y económicas. Son propios de un contexto que puede describirse teóricamente como democrático (Linz, 2006; Bobbio, 1976), con economía de mercado abierto, y con un nivel de competencia real entre parti dos (Sartori, 1999); también, como se verá más adelan te, suelen surgir en fases de crisis o de oportunidad, ya sean de naturaleza política o económica.1 La definición de los OCAs contempla dos elementos fundamentales: uno negativo, o sea, no estar adscrito a ningún poder constitucional; y uno positivo, o sea, au tonomía constitucional. En efecto, no es común encon trar en la doctrina definiciones de los OCAs, sino más bien conceptualizaciones a partir de una amalgama, a La definición de los OCAs presenta problemas desde su nomen clatura, pues existen diferentes expresiones para designarlos: en Estados Unidos se les conoce como sistemas independientes; en España, como autoridades independientes (Fabián, 2017). Tan sólo en México se les conoce de varias maneras: organismos públicos autónomos u órganos constitucionales autónomos, aunque la pri mera alusión es más usada en la doctrina jurídica y la segunda en las ciencias sociales y administrativas; también existen otras deno minaciones usadas por diversos autores, como órganos autónomos (Carbonell, 2000), órganos de relevancia constitucional (Cárde nas Gracia, 1996) y órganos autónomos del Estado (Muñoz Ledo, 2000). A fin de cuentas, todas estas alusiones se refieren al objeto de estudio de este trabajo: órganos constitucionales del Estado que no se adscriben a ninguno de los poderes tradicionales. 1 18 | Órganos Constitucionales Autónomos en México veces tendenciosa, de varios elementos deontológicos.2 Al respecto, Ackerman (2005) comenta que existen dos criterios para abordar el estudio de estos órganos: uno minimalista, que se conforma en reconocer como OCAs a los que la Constitución señale como tales; y otro enfo que maximalista, que exige la existencia de ciertos ele mentos, además de la declaración constitucional, para reconocer a un ente jurídico como OCA; en este criterio maximalista se suelen tomar como ejemplo y punto de partida tan sólo cuatro elementos, que exige el jurista español Manuel García-Pelayo: a) rango constitucional, b) participación en la dirección política del Estado, c) pre sencia constitutiva y d) relaciones de coordinación con otros poderes (García-Pelayo, 1981). Cada uno de estos Castellanos (2015), al estudiar el texto constitucional mexicano tras las diversas reformas del 2013, cita nada menos que 27 elementos que caracterizan a los OCAs, entre los que destacan: 1) mención expresa en la Constitución general de la existencia del ente, sea de su autonomía o de ambas, sea que defina o diseñe su integración o no; 2) fines, objetivos o materia de su autonomía, así como sus atribuciones o competencias e incompetencias; 3) principios consti tucionales que rigen su funcionamiento o el del ámbito de su ac tividad institucional; 4) sistema nacional que se deriva del ámbito de atribuciones o competencias del ente público respectivo, colabo ración y coordinación; 5) mayor o menor independencia respecto de sus creadores y de quienes designan o eligen a su titular o integrantes de sus órganos colegiados de dirección y consulta, en virtud del pro ceso de selección, examen, evaluación, integración y designación o elección de dichos titulares o integrantes que pueden ser indivi duales o colegiados, pero sin que exista una relación jerárquica o una subordinación formal expresa de sus creadores o designantes, de los que no son representantes ni mandatarios. 2 I. Lineamientos teóricos | 19 elementos puede desglosarse hasta cierta medida, pero no alcanza a cubrir una derivación de más de 20 criterios, como identifica el citado Castellanos. Por su parte, Pedro za enuncia, “entre algunas características” de los OCAs, 19, destacando el punto 9: “para integrar el órgano se escogen a personas con reconocido prestigio y experien cia en la materia de que se trate” (Pedroza, 2010, p. 180). Esta perspectiva de considerar a los OCAs como órganos esencialmente técnicos es ampliamente compartida por los especialistas en administración y políticas públicas. Así, por ejemplo, Aguilar Villanueva (2015) menciona que el Estado de bienestar se enfrentó a una doble crisis: económica, por las dádivas deficitarias, y política, conse cuencia de la primera. En este sentido, el Estado ha pro bado ser ineficiente por no haber administrado bien los recursos y por no darse abasto para satisfacer las deman das acumuladas de toda la población. Por tanto, necesita recurrir a servicios altamente especializados que sólo el sector privado puede ofrecer. Este enfoque, denominado nueva gestión pública, postula que la función del Estado es proveer bienes y servicios públicos a través de particu lares, incluso es su deber promover el crecimiento de la iniciativa privada. El autor en comento señala que, y esto es lo más remarcable, el problema de los OCAs no es su legitimidad teórica ni quiénes lo integran, sino su efica cia para resolver problemas y ejecutar las funciones asig nadas (ibid., p. 264). En este discurso transpira, como se verá más adelante, cierta desconfianza hacia los agentes de los poderes tradicionales del Estado. 20 | Órganos Constitucionales Autónomos en México En cuanto a la autonomía de los OCAs, debemos par tir de que su etimología, a saber, facultad de darse leyes propias, no alcanza a explicar nuestro objeto de estudio, es más, resulta contradictoria, dado que ningún OCA se crea a sí mismo en el texto constitucional ni emite su ley general respectiva, pues el primer acto es del Constitu yente permanente y el segundo, del legislador. La pala bra más adecuada para aludir a la facultad de los OCAs de administrarse dentro del marco jurídico vigente sería facultad reglamentaria, de la cual gozan diversos ór ganos de los poderes tradicionales, pero en el caso de los OCAs se pretende llevarlo a un grado máximo para que ejerzan sus funciones según el arbitrio, jurídica mente regulado, de sus titulares. No obstante, suelen encontrarse conceptos de autonomía forjados sobre la experiencia y expectativas intuitivas. Así, por ejemplo, Woldenberg define a la autonomía de un OCA como: “la capacidad de la institución para tomar decisiones sin la interferencia de los poderes públicos y los partidos” (Woldenberg apud Martínez, 2015, p. 141); Córdova, por su parte, dice: “la autonomía se traduce en que los órganos electorales asuman sus funciones y tomen de cisiones sin la injerencia del resto de los poderes u or ganismos del Estado, así como de los partidos políticos y del resto de los grupos de interés públicos y privados que existen y gravitan en la vida y en la discusión de los asuntos públicos” (Córdova apud Martínez, 2015, p. 142); Marienhoff, citado por Matute, señala que au tonomía significa “que el ente tiene poder para darse su I. Lineamientos teóricos | 21 propia ley y regirse por ella […]. La autonomía, en suma, denota siempre un poder de legislación, que ha de ejer citarse siempre dentro de lo permitido por el ente so berano […], refleja el grado más alto de no sujeción a normas del ente soberano que puede poseer un órgano incrustado en un Estado moderno” (Marienhoff apud Matute, 2015, p. 27).3 Si bien hay unanimidad académica en el sentido de que la autonomía de los OCAs jamás debe confundirse con soberanía, pues ésta es absoluta y única dentro de un Estado, mientras aquélla es relativa y manifiesta en diver sos entes dentro de un Estado (Matute, 2015), cabe rei terar que la etimología de autonomía es a todas luces ina decuada para el fenómeno que se quiere describir; a ma yor abundamiento, su semántica actual es una categoría política-liberal que pretende impregnar a entes colectivos de un atributo individual, como lo es la libertad. También se debe mencionar que esto es fundamental para enten der el discurso que pretende ver, en los OCAs, una evolu ción de la división de poderes y de la función pública. Pedroza refiere tres tipos de autonomía en los OCAs: “[…] de tipo político-jurídica, en el sentido de que los órganos constitucionales autónomos gozan de cierta capacidad normativa que les permite crear normas jurídicas sin la participación de otro órgano estatal; administrativa, que significa que tiene cierta libertad para organi zarse internamente y administrarse a sí mismo, sin depender de la administración general del Estado; y financiera, que implica que los órganos constitucionales autónomos pueden determinar en una primera instancia sus propias necesidades materiales mediante un anteproyecto de presupuesto que normalmente es sometido a la aprobación del poder legislativo” (Pedroza, 2010, p. 176). 3 22 | Órganos Constitucionales Autónomos en México En conclusión, los OCAs son entes jurídicos creados a nivel constitucional (Kelsen, 2009), no están supedita dos a ninguno de los poderes del Estado y cuentan con lo que la ley denomina autonomía a nivel político, admi nistrativo y financiero.4 ¿Cómo funcionan y cómo se clasifican? Ya se bosquejó que, en términos teóricos, los OCAs son apenas un constructo que responde a una reali dad jurídica previa; en este sentido, los esfuerzos de clasificación, taxonomización o tipologización han sido parciales y siempre susceptibles de ser confirmados o desmentidos por la realidad constitucional. Por ello es comprensible que los autores tomen como punto de partida los elementos esenciales de los OCAs para em prender sus esfuerzos. Recordando el criterio minimalis ta ya enunciado, se puede emprender una taxonomía a partir del texto constitucional vigente. Así, en el caso mexicano, podemos encontrar en la Constitución los que se señalen como organismos públicos autónomos, órganos autónomos, entidades autónomas, etcétera, y complementarlo con el artículo 72 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, que enuncia a los Según Martínez (2015) la palabra órgano debe reservarse a los entes que no dependen de poder constitucional alguno y tienen confiada una función primordial del Estado, mientras que un organismo es un ente que depende jerárquicamente de algún poder constituido. Asimismo, señala que en el derecho mexicano se usan indistintamente ambas palabras para aludir a entes de una u otra naturaleza, lo que genera confusión y desorden teórico. 4 I. Lineamientos teóricos | 23 órganos autónomos considerados como sujetos obligados en dicha ley. Atendiendo al criterio maximalista, el elemento que más llama la atención es la autonomía de los OCAs, pues de ella se deriva el margen de acción que tendrán con respecto a otros actores. Castellanos (2015) maneja el concepto de “autonomía de longitud variable” para enunciar diversos entes, incluidos sindicatos, partidos políticos y pueblos indígenas. Reta (2015) indica que los antecedentes de los OCAs están en la descentralización administrativa,5 mientras que Castellanos (2015) con sidera que estos órganos asumen competencias sus traídas a los poderes constituidos, por lo que se pueden clasificar considerando cuál de las funciones (judicial, legislativa o ejecutiva) vio reducida su competencia, o bien, según la función que ha sido descentralizada de es tos poderes. También es posible realizar esfuerzos que combinen trazos de criterio maximalista y minimalista. Atendiendo al caso mexicano, Martínez enuncia ocho tipos de órganos autónomos existentes: “1) organismos autónomos; 2) organismos autónomos descentralizados del Estado; 3) persona de derecho público con carácter autónomo; 4) órganos reguladores en materia energéti ca; 5) órganos públicos autónomos; 6) órganos autóno mos; 7) entidad autónoma del poder legislativo; y 8) tri bunales autónomos” (2015, p. 124). Esta clasificación Para Moreno, incluso, “no es clara la diferencia entre los entes descentralizados y los autónomos; no es contundente la frontera entre unos y otros” (Moreno, 2005, p. 93). 5 24 | Órganos Constitucionales Autónomos en México incluye claramente un criterio maximalista, tomando como núcleo la autonomía. Por otro lado, la manera en que funcionan los OCAs es, típicamente, a través de un cuerpo colegiado, pero con una persona como titular del órgano, por ejem plo el INE, que tiene como órgano máximo de toma de decisiones al Consejo General, integrado por once consejeros, pero uno de ellos es el presidente y tiene atribuciones únicas por este carácter.6 Al ser órganos esencialmente técnicos, la designación de los inte grantes no está sometida a votación popular, por lo que pueden considerarse órganos no mayoritarios (Reta, 2015). Usualmente el poder Legislativo, en in teracción con el Ejecutivo, designa a los integrantes de los OCAs. De factores tales como la prerrogativa de ori gen de las ternas, la facultad de veto, los escenarios de designación directa, etcétera, depende en gran medida la independencia y la autonomía de los agentes de los OC As.7 Conviene remarcar aquí un aspecto importante: una cosa es la autonomía del órgano en cuestión y otra, la autonomía de los agentes que trabajan en ese órgano; la primera está primordialmente delimitada por el marco jurídico aplicable, mientras la segunda está en En rigor, el Consejo General se integra, además, por ocho conseje ros del Poder Legislativo, representantes de partido y un secretario ejecutivo, pero estos sólo tienen voz, y no voto, para la toma de decisiones. 6 Para un cuadro descriptivo de la manera en que se designan los titulares de OCAs en el caso mexicano, véase Fabián (2017, p. 104). 7 I. Lineamientos teóricos | 25 causada por las redes temáticas y de políticas públicas, como se detallará más adelante. Deontológicamente, un OCA no se inscribe en la dinámica verticalista de los poderes tradicionales, sino que responde a políticas horizontales, interactuando con otros OCAs y con los poderes constituidos en una dinámi ca de par a par; esto nos permite un esquema en que diversos OCAs se exijan, unos a otros, según su materia, el cumplimiento de sus respectivas funciones, a través de la observación de los respectivos marcos jurídicos. Para Matute (2015), los poderes tradicionales respon den a valores nacionales, mientras los OCAs atienden a valores internacionales. Esto claramente se inscribe en un discurso de posgobierno nacional (Aguilar Villanueva, 2015) y concibe a los OCAs como los fundamentos de un gobierno global; perspectiva que no suena descabellada si vemos cómo han funcionado las transformaciones de bancos centrales en OCAs: descentralizando la función bancaria de Estados nacionales y reordenándola por bloques económicos regionales y una autoridad global, como son el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM); tendencia que también puede apreciarse en órganos antimonopolio de telecomunica ciones y de atención a derechos humanos. Asimismo, un OCA es autoridad en su materia. Ya sea en lo electoral, lo bancario, las telecomunica ciones, la transparencia, etcétera, el OCA es autoridad para determinar lo legalmente conducente, sin menos cabo de que sus decisiones sean judicialmente recurri 26 | Órganos Constitucionales Autónomos en México bles; es decir, el OCA actúa materialmente como poder ejecutivo, aplicando las leyes emitidas por el legislati vo, pero sujeto a control jurisdiccional. No es gratuito que la mayoría de los especialistas coincidan en que la creación de OCAs va en detrimento de competencias del poder Ejecutivo. Huelga decir que, por lo general, el período de ejer cicio de los agentes dentro de un OCA trasciende el período de los poderes Ejecutivo y Legislativo que lo designaron; lo que en México se llama período tran sexenal. Esto con el claro propósito de abonar a la in dependencia de los agentes de OCAs. Sin embargo, también es frecuente que, al menos en el caso mexi cano, por acto legislativo o del Constituyente perma nente, se remuevan agentes de OCAs atendiendo a la coyuntura política. Indefectiblemente, los agentes de OCAs deben rendir cuentas y atender el llamado del órgano legislativo que los designó. Todo procedimiento de responsabilidad, sanción y eventual remoción del cargo debe ser desaho gado ante esta instancia. En efecto, debido al déficit de legitimidad democrática de estos agentes de órganos no mayoritarios cobra un alto valor simbólico responder ante el órgano legislativo que los designó. Los OCAs tienen la atribución y el deber de expedir su propio reglamento, es decir, el tercer nivel de la pirá mide de Kelsen (2009). Es en este punto que se mani fiesta en su mayor intensidad el principio de autonomía, pues ya no es el Constituyente ni el legislador el que I. Lineamientos teóricos | 27 emite las normas, sino los propios agentes del OCA los que, en ejercicio de acción colectiva, cumplen con este deber legal de otorgarse sus propias normas internas. ¿Cómo estudiar la autonomía de los OCAs? Para fines de análisis en un caso específico, el tema de la autonomía de los OCAs admite varias lecturas y/o enfoques. En particular, aquí se considerarán cua tro perspectivas teóricas: a) calidad democrática, b) contrademocracia, c) oxigenación política/descompre sión política y d) ciudadanización política. Por lo que respecta a la noción de calidad democráti ca, cuya elaboración más acabada se debe a Morli no (2005), si una democracia ha de calificar como una buena democracia o una democracia de calidad deberá cumplir cuando menos con los siguientes requisitos: a) Estado de Derecho (rule of law), b) rendición de cuentas (accountability), c) reciprocidad (responsiveness), d) li bertad (respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro cada vez mayor de libertades), y e) igualdad (implementación progresiva de mayor igual dad política, social y económica). Así, concluye Morlino (2005, p. 11), “una democracia de calidad es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos”. En virtud de esta defini ción queda claro que una democracia que no involucra a los ciudadanos en los asuntos públicos mediante ins 28 | Órganos Constitucionales Autónomos en México tancias autónomas de control y observancia, como los OCAs, que coadyuven a materializar el principio de la transparencia del ejercicio del poder, no califica como una democracia de calidad, pues está negando a los ciu dadanos un derecho político fundamental. Lo que habrá que analizar en todo caso es si los OCAs son realmente, ahí donde ya se han introducido, autóno mos en su desempeño respecto de los agentes del Esta do y los partidos políticos, dado que se conciben como instancias de control y revisión de los poderes estatales. Más específicamente, acorde con los indicadores de ca lidad de la democracia, la pregunta es: ¿cuánto abona la incorporación de OCAs en una democracia a fortalecer los derechos humanos, la transparencia, la integridad electoral, entre otras competencias que normalmente desempeñan estos órganos autónomos? Para ello, es importante establecer en qué condiciones se crean los OCAs y qué tan justas son las prerrogativas legales que contemplan, las condiciones de elegibilidad de sus agen tes y los derechos y las obligaciones que los rigen. Por lo que respecta a la noción de contrademocracia, introducida originalmente por Rossanvalon (2006 y 2007), se refiere a todas las expresiones sociales que, nacidas de la desconfianza hacia la democracia electo ral-representativa, se han venido constituyendo como contrapesos en las democracias realmente existentes, con el propósito de velar que el poder sea fiel a sus compromisos y buscar los medios que permitan man tener la exigencia inicial de un servicio al bien común. I. Lineamientos teóricos | 29 De acuerdo con Rosanvallon, tal desconfianza demo crática se expresa y organiza en tres modalidades: a) los poderes de control (surveillance), b) las formas de obstrucción y c) la puesta a prueba a través de un jui cio. En síntesis, la contrademocracia es una forma de democracia que se contrapone a la democracia repre sentativa, es la democracia de los poderes indirectos diseminados en el cuerpo social, es la democracia or ganizada frente a la democracia de la legitimidad elec toral. Obviamente, el impacto de la contrademocracia es mayor en la medida que las sociedades contempo ráneas están caracterizadas estructuralmente por una erosión general del papel de la confianza en su funcio namiento. De acuerdo con esta definición, los OCAs son una expresión más de la contrademocracia, o sea, formas organizadas de intervención del poder para conducirlo hacia el bienestar común. Sin embargo, en estricto sentido, poseen un carácter anfibio, pues al tiempo que cumplen funciones de control y observan cia del poder con una cierta impronta ciudadana, tam bién son instancias del propio sistema y, por ese he cho, se vuelven parte de la desconfianza social, al me nos hasta que su desempeño deje de ser consecuente con los resortes que motivaron su creación. Lo que habrá que analizar en todo caso es qué tanto los OCAs mantiene su condición de contrapoder o si de ellos sólo cabe esperar su sumisión a las reglas del juego político, con lo que terminan siendo piezas del sistema, incapaces de controlarlo y acotarlo. En ese caso, ¿cuál 30 | Órganos Constitucionales Autónomos en México es el impacto real que los OCAs puede tener sobre el sistema político y la vida democrática de un país? Por lo que respecta a las nociones de “oxigenación política” y “descompresión política”, acuñadas por Can sino (2008 y 2014), se emplean en el marco más general de los procesos de transición/instauración democrática desde regímenes autoritarios y con ellos se busca esta blecer una serie de criterios que permita identificar y me dir en casos concretos qué tanto el quehacer político se desintoxica de los usos y las costumbres largamente do minantes en el pasado autoritario y qué tanto comienzan a emerger en el nuevo ordenamiento postautoritario ló gicas de acción política más acordes a las normales y co tidianas en las democracias. El concepto de oxigenación política alcanza su mayor potencial explicativo en el caso de transiciones democráticas continuas, o sea, pacíficas, negociadas, ordenadas y graduales, como las que ocu rren por la vía de la alternancia, pues en estos casos, las transiciones son tan continuas que no presentan grandes rupturas con el pasado, lo que obliga a introducir crite rios más finos y sofisticados para observar los avances y los retrocesos democráticos que los que usualmente se emplean para analizar transiciones discontinuas donde la ruptura entre lo viejo y lo nuevo no deja lugar a dudas. Al respecto, la lógica sugiere que la alternancia política desde un régimen de partido hegemónico o único se traduce invariablemente en transformaciones en el ejercicio del poder; es decir, en las formas de tomar decisiones, en las interacciones del gobierno I. Lineamientos teóricos | 31 con los demás poderes y actores políticos, en el apego a las reglas escritas, en la rendición de cuentas, en la comunicación social, en el uso de los recursos públi cos, y en un interminable número de aspectos. En al gún sentido, con la alternancia y el pluralismo la políti ca se airea o ventila; es decir, comienzan a emerger prácticas más acordes a las presentes en las democra cias. A este proceso inherente a la alternancia de re conversión de las prácticas políticas, de inclusión real o simbólica de la nueva pluralidad en el ejercicio pú blico, de configuración de nuevos pesos y contrapesos políticos, bien puede llamársele oxigenación política. En efecto, un aparato de poder anquilosado por la au sencia de cambios y desafíos, dominado por prácticas consuetudinarias inamovibles heredadas de una gen eración a otra, de un gobierno a otro, de un cacique a otro, se ve de pronto sacudido por nuevos aires políti cos que van poco a poco ocupando y sustituyendo los espacios de poder antes incólumes y aireando las vicia das prácticas del pasado. Cabe señalar que con frecuencia la alternancia polí tica por sí sola no garantiza una efectiva oxigenación po lítica, sino que las transformaciones son más bien apa rentes o superficiales. En ese caso, puede hablarse de descompresión política, o sea, de estrategias desarrolla das por las elites políticas para liberalizar al régimen en sintonía con la percepción social que reclama cambios en la política institucional, pero sin perder el control del pro ceso. De ahí que el análisis de la oxigenación política en 32 | Órganos Constitucionales Autónomos en México casos concretos debe establecer con precisión el alcance real de los supuestos avances políticos que conlleva la al ternancia política en un país; es decir, si efectivamente la circulación de nuevos partidos en el poder ha sido decisi va en el reemplazo de viejas prácticas y comportamientos políticos propios de los tiempos de hegemonía o domi nancia de un partido o si las transformaciones han sido más bien cosméticas o superficiales. En otras palabras, se trata de establecer la relevancia y la profundidad de los cambios políticos aparejados con la alternancia en el po der para colocar a esta última en su justa dimensión res pecto de las otras tareas pendientes en una transición/ instauración democrática, tareas ineludibles si realmente se aspira a consolidar la nueva democracia. En el caso de los OCAs, lo que habrá que analizar es si su inserción legal obedece a la necesidad de, y con tribuye genuinamente a, fortalecer la participación de los ciudadanos en favor de la democratización del país, o si es un mecanismo más de una elite política cada vez más cuestionada y confrontada y por ello obligada, igual que en otras ocasiones en el pasado reciente, a oxige nar artificialmente la política mediante una estrategia de descompresión controlada, en aras de mantener su centralidad en el sistema político y neutralizar el conflic to presente o latente por la ausencia de canales institu cionales para la expresión del malestar social. Finalmente, la noción de ciudadanización política ha generado una abundante literatura en los últimos años. De hecho, existen muchos conceptos para referirse a lo I. Lineamientos teóricos | 33 mismo: empoderamiento de la sociedad, democracia participativa, desestatización de la política, etcétera. El hecho es que, como henos sostenido en otras sedes (Cansino, 2009 y 2010), las democracias realmente exis tentes han visto en su seno procesos más o menos sig nificativos de democratización, entendiendo por ello la ampliación de prerrogativas ciudadanas y de la central idad de los ciudadanos por el simple hecho de externar en el espacio público sus inquietudes y reclamos. En ese sentido, la irrupción de OCAs en las democracias con temporáneas es parte de una tendencia a nivel global hacia un mayor control social sobre el ejercicio del poder político, particularmente en los temas que tienen que ver con derechos humanos, transparencia, elecciones, educación, etcétera. En los hechos, los OCAs materiali zan reivindicaciones ciudadanas legítimas y canalizan la desconfianza y el desencanto de la ciudadanía hacia las estructuras de autoridad. Sin embargo, al mismo tiem po, en teoría, dotan de legitimidad al sistema político en su conjunto, pues los gobernantes se muestran sensi bles hacia los reclamos ciudadanos, generando mayores espacios para canalizar sus exigencias y demandas. Lo que habrá que analizar en todo caso es qué tan to los OCAs favorecen a la sociedad y qué tanto a la clase política, ya sea para legitimarla o como una es trategia de disidencia controlada, o sea, operaciones de ingeniería social que funcionan como válvulas de escape que permiten expresar o canalizar demandas populares y a su vez utilizarlas hábilmente para que las 34 | Órganos Constitucionales Autónomos en México elites sigan siendo elites. Más específicamente ¿qué tanto los OCAs fortalecen la ciudadanización de la política o qué tanto constituyen un medio más para la circulación de las propias elites políticas? Hasta aquí los aspectos que habrá que considerar en el análisis de la autonomía de los OCAs. Pero antes de ello, conviene ubicar histórica y temporalmente el tema en el caso que nos ocupa. I. Lineamientos teóricos | 35 II OCAs en México: génesis y evolución El surgimiento de OCAs en México se presenta hasta fi nales del siglo XX, cuando el Estado mexicano atraves aba una severa crisis económica y de legitimidad, muy bien descrita por Aguilar Villanueva (2010) y Cansi no (2000). Si bien suele atribuirse al sexenio de Carlos Salinas de Gortari la creación de OCAs —como el IFE en 1990, la CNDH, en 1992, y el otorgamiento de au tonomía al BANXICO, en 1993—, la realidad es que en dicho sexenio sólo se crearon los antecedentes admin istrativos de los órganos electoral y de derechos hu manos. Dicho de otra manera, esas funciones se descen tralizaron, pero no abandonaron la jerarquía del poder Ejecutivo. Así, el IFE fue creado en 1990 como un órgano especializado en materia electoral, pero sin autonomía (Ackerman, 2007, p. 54), la cual llegaría hasta la reforma de 1996 (Moreno, 2005, p. 72). Por su parte, la CNDH fue creada por ley en 1992 como órgano desconcentra do de la Secretaría de Gobernación, pero se le otorgó autonomía constitucional hasta 1999 (ibid., pp. 84-85). La autonomía que sí puede atribuirse al sexenio de Sa linas de Gortari es la del BANXICO (1993), mientras la de los otros dos organismos del siglo XX debe atribuirse al presidente Ernesto Zedillo Ponce de León, lo ante rior considerando el régimen presidencialista mexicano, que atribuye al Ejecutivo la paternidad de los cambios constitucionales y legales (Carpizo, 2002), máxime con tando con mayoría legislativa, como la tuvieron los pre sidentes mencionados. No obstante, como antecedente excepcional se debe mencionar a la UNAM, que adqui rió su autonomía a nivel de ley orgánica en 1929, y a nivel constitucional, hasta 1980.8 El panorama político mexicano de finales del siglo XX, a partir de la elección de 1988, puede describirse como una transición entre lo que Sartori (1999) deno mina sistema no competitivo con partido hegemónico (p. 276 y ss.) a uno de competencia electoral con partido predominante (p. 245 y ss.). Como todas las reformas a los OCAs pasan, tanto en lo constitucional como en lo legislativo, por los diputados y los senadores federales, es pertinente ampliar el estudio del contexto en que se consolidó el pluralismo partidista en ambas cámaras. Según Castellanos (2015, p.98), también deben considerarse como OCAs a los pueblos indígenas, partidos políticos y sindicatos. Aunado a que esta afirmación no es compartida por el grueso de la academia, estas entidades no siguen la ruta típica de descentra lización de función estatal, que en este trabajo se considera funda mental para distinguir a un OCA. 8 38 | Órganos Constitucionales Autónomos en México Según Becerra y Woldenberg (2000), el proceso de democratización mexicano comienza con la reforma elec toral de 1977, que sustituye el sistema de inclusión de minorías partidistas a través de la figura de diputados de partido, por un sistema mixto, de representación plurino minal con un claro preponderante uninominal, quedando en 300 diputados uninominales y 100 plurinominales. Como señala Moreno (2014), las reformas consti tucionales y legales que pueden considerarse demo cráticas no son una graciosa concesión, sino que respon den a la presión social ejercida sobre el sistema político. Caballero (2000) señala que la creación teóricamente desordenada de los OCAs se debe, en gran medida, a las presiones sociales que se ejercieron. En el caso de la reforma electoral de 1977, el presi dente José López Portillo venía de ganar la elección del año pasado, siendo el único candidato registrado; además, se requería una renovación de la oferta política para disuadir a los dirigentes de las guerrillas aún opera tivas. El cargo de diputado plurinominal, como la expe riencia habría de demostrarlo, fue un excelente instru mento de persuasión y disuasión para el régimen. Así se inauguró una praxis presidencialista mexicana mediante la cual se desahoga en cada sexenio una reforma elec toral, a aplicarse durante dos procesos electorales: las elecciones intermedias del propio sexenio, y las elec ciones presidenciales para elegir sucesor. Lo más relevante de la reforma de 1977 es que abrió la puerta a una dinámica política que Becerra y Wolden II. OCAs en México: génesis y evolución | 39 berg (2000) consideran de conformación de un Estado de partidos,9 implementada en dos fases: la primera fue de creación y la consolidación de partidos, donde lo im portante era convencer a los actores de que la vía par tidista y pacífica era la correcta para incidir en la vida del país; la segunda, a partir de la reforma de 1994, fue de autorrefuerzo del sistema de partidos, en que los mis mos negocian sus votos como iguales, principalmente en la mesa de reforma electoral, para redistribuir el peso electoral partidista y reforzar el sistema de parti dos como el único políticamente viable.10 Por su parte, Cansino (2016) considera que son las élites políticas las protagonistas de los cambios, antes que las dinámi cas populares: “Es decir, la base del cambio político se encuentra en las negociaciones, compromisos y acuer dos gestados por las élites políticas, más que en otros posibles mecanismos” (p. 24). ¿Quiénes son, pues, los actores que participaron en la conformación del IFE, y de los OCAs en general, a finales del siglo XX? ¿Son un producto de las élites o de las exigencias sociales? Revisando los textos citados de Becerra y Woldenberg y Ackerman, y los de actores directamente involucrados, como Woldenberg (2007) y Para el desarrollo de este concepto véase Sartori (2002, pp. 43 y ss.) y García Pelayo (1996). 9 La teoría de acción colectiva de Crozier y Friedberg (1990) explica de manera satisfactoria esta dinámica, en que diversos jugadores políticos comparten la mesa electoral, para negociar como jugado res iguales sus respectivos y desiguales pesos electorales. 10 40 | Órganos Constitucionales Autónomos en México Baños (2009), se percibe un discurso en que suele con fundirse el pluralismo con democracia, en el que las exi gencias sociales y las coyunturas políticas son un paisaje en el que los actores de partidos negocian porcentajes, comas y preposiciones cada seis años. Trabajos más es pecializados, como el de Moreno (2016), tampoco esta blecen una relación clara de flujo entre los subsistemas social, político y económico, para determinar una cau salidad entre expresiones generalizadas de desconten to popular y cambios políticos; antes bien, parece que bastaría una confluencia en el tiempo para incluir un fe nómeno social, o varios, como causa de un cambio po lítico. Enfoques sociológicos como los de Tarrow (1997) y Tilly y Wood (2010) ofrecen una solución, al proponer tácitamente a los líderes de movimientos sociales como actores políticos. Sin embargo, en el caso mexicano no se distingue a ningún movimiento detrás de la creación de algún OCA, ni en el siglo pasado ni en el presente; y si algún exdirigente de movimiento social o guerrilla incidió en las reformas es porque representaba a algún partido, ya que, precisamente, lo que sí consta en los autores mencionados es que, en cada reforma electo ral, agentes de partidos políticos siempre negociaron en función de sus propios intereses y de partido. Retomando a Cansino, existen dos tipos de cambio político: la liberalización política y la democratización. Mientras que la liberalización es “un proceso de aper tura gradual y controlada de un régimen autoritario, puesto en marcha por la propia élite en el poder como II. OCAs en México: génesis y evolución | 41 respuesta institucional a la emergencia de factores que ponen en riesgo la estabilidad o la propia continui dad del régimen”, la democratización es “un proceso de efectiva ampliación de derechos políticos y civiles, producto de acuerdos o negociaciones entre (y reco nocimiento de) prácticamente todas las fuerzas políti cas actuantes, y cuyo desenlace lógico lo constituye la instauración de un arreglo institucional, normas y valo res reconocidamente democráticos” (2016, pp. 63-64). Asimismo, y apoyándonos en Morlino (apud Cansino, ibid., pp. 86-87), la aparición de OCAs en México se dio en el momento de cambio político, más concretamen te, en una fase de transición continua, hacia la fase de instauración democrática, en lo cual coadyuvó de ma nera destacada el IFE, pues en las primeras elecciones presidenciales como OCA, se dio el cambio de partido en el poder, en unas elecciones en lo general libres y correctas, cuyo resultado no fue cuestionado por nin gún actor político, ni por la prensa o la opinión públi ca.11 A partir de ese año, se confirmaría lo que se vio desde las elecciones intermedias de 1997: la inserción de México en una dinámica de gobierno dividido (Cas tellanos, 2015, p. 97). Evidentemente, este enfoque de transición democrática funciona sólo atendiendo al sistema de partidos. Bajo un modelo de élites quedaría por demostrar que el PAN y el PRI son élites distintas y con valor independiente, y no solamente agentes políticos de otra élite económica. Más sobre el enfoque de transición democrática en el México de finales de siglo XX, en Castellanos (2015, pp. 96-97) y Cansino (2000). 11 42 | Órganos Constitucionales Autónomos en México Cuadro 1. Descripción temporal de las reformas electorales más relevantes para la transición mexicana, siguiendo el modelo de Morlino (2005). Fuente: Diagrama en negro original de Morlino, citado por Cansino (2016, p. 87). Alteraciones en rojo, elaboración propia. Como podrá notarse, se acepta la consideración de Becerra y Woldenberg, en el sentido de que la reforma electoral de 1977 inició una dinámica de cambio político que conformó un Estado de partidos. Esto es compatible con Aguilar Villanueva, en el sentido de que este cambio político se produjo en el contexto de una crisis del Es tado de bienestar. Ahora bien, como señala Cansino, la respuesta del Estado fue un proceso de liberalización or questado por las élites políticas. En vistas de la alternan cia presidencial ocurrida en el año 2000, se puede afir mar que este caso de liberalización derivó en un caso sui generis de instauración democrática; donde nunca hubo II. OCAs en México: génesis y evolución | 43 una reforma integral a la Constitución, pero sí se avanzó en la representatividad y la competitividad democráticas. Para efectos de este trabajo destaca, por supuesto, el pa pel preponderante que desempeñó el OCA denominado IFE, cuya evolución, a través de numerosas reformas, re fleja la génesis partidista de este órgano, a pesar de los declarados intentos por ciudadanizar su composición. Como se ha mencionado, el contexto de transición de mocrática es el que atestiguó la creación de los tres OCAs del siglo XX. Si nos atuviéramos a la ilación de Morlino, los numerosos OCAs mexicanos del siglo XXI deberían ubicar se en la zona de instauración democrática. El problema principal para definir esta cuestión es que, dada la auto nomía de los OCAs, es posible establecer líneas paralelas en que la crisis del sistema político no necesariamente es la crisis de un OCA, como el BANXICO; como veremos más adelante, los OCAs tienden no sólo a descentralizar, sino a segregar funciones estatales, con lo cual la categoría de sistema político tendría que actualizarse para incluir a los OCAs. No obstante, hay elementos para afirmar que, en el caso mexicano, los OCAs surgieron en el contexto de transición democrática. La aparición de estos órganos en México puede encuadrarse de manera general en dos momentos u oleadas: a) el primero, a finales del siglo XX, y b) el segundo, en 2013. Para fines de análisis, dado que nuestro interés es examinar sobre todo al IFE/INE, nos concentraremos en los OCAs del primer momento. Por lo que respecta a la segunda oleada de creación de OCAs, se crearon la COFETEL y el IFAI, ambos a nivel 44 | Órganos Constitucionales Autónomos en México de ley; fase análoga a la creación a nivel de ley de la CNDH y el IFE, en el sexenio de Salinas de Gortari. Después de algunos años, tras varias reformas a dichas leyes, tras ha berse observado su relevancia y utilidad para la vida na cional, así como la necesidad de separarlos de la esfera de influencia del Ejecutivo, se les otorgó autonomía cons titucional. Este proceso típico de la vida institucional de un OCA en la praxis mexicana se puede expresar como sigue: a) fase de crisis de una función estatal específica; b) fase de descentralización de esa función pública (tra ducido jurídicamente en la creación de un órgano me diante ley federal); c) fase de observación, que podemos desglosar en: 1) de su legitimación por toma técnica de decisiones, 2) de su relevancia para la vida pública, 3) del asedio que reciba por parte de intereses políticos, socia les y económicos; d) fase de otorgamiento de autonomía a nivel constitucional, y; e) fase de constante rediseño constitucional y legal, pero jamás extinción. Tal parece que la dinámica descrita explica de for ma consistente la vida de todos los OCAs en Méxi co, desde la UNAM hasta la COFETEL, pasando por el INAI, la CNDH, BANXICO, IFETEL, Fiscalía General, etcétera. El único OCA que escapa a esta dinámica es el INEE, que omitió los incisos a, b y c, para aparecer súbitamente con autonomía constitucional.12 El inciso a parecería que sí existió. Sin embargo esto fue parte de una campaña, de cierto sector de intereses económicos, para legi timar la llamada reforma educativa. Dicho de otra forma, no hubo crisis educativa, sino una intensa presión económica, lo cual es 12 II. OCAs en México: génesis y evolución | 45 Ahora se tienen los elementos para proponer una clasificación dicotómica de OCAs mexicanos: a) los típi cos, que siguen todas las fases como se describen en el cuadro 2, y; b) los atípicos, que se pueden desglosar en: i) los que han omitido una o más fases; ii) los que se han extinguido. En el caso atípico i sólo tenemos al INEE; en el atípico ii no existe ni uno, por ahora; en el caso típico tenemos todos los demás. Cuadro 2. Descripción del proceso de creación y modificación de OCAs en México. Fuente: Elaboración propia. congruente con el tinte contrarreformista de la propuesta que se impulsó. Cabe señalar que el INEE todavía no ha llegado al inciso d, cuando el actual titular del Ejecutivo, Andrés Manuel López Obra dor, ya plantea su extinción, la cual, en caso de concretarse, haría del INEE el único OCA extinto en la historia de México. 46 | Órganos Constitucionales Autónomos en México III ¿Cuál autonomía de los OCAs en México? En esta parte evaluaremos la autonomía de los OCAs en general y del IFE en particular de acuerdo con los criterios definidos en el apartado de lineamientos teóricos: a) ca lidad democrática, b) contrademocracia, c) oxigenación política/descompresión política y d) ciudadanización po lítica. Calidad democrática Como ya se apuntó, los OCAs mexicanos surgen en un contexto democrático procedimental, más específica mente, de apertura a la competencia real de partidos. El OCA que estudiamos más ampliamente, el INE, surgió precisamente para consumar un cambio político (Cua dro 1), que resultó de la alternancia partidista; y a lo lar go de este nuevo régimen de alternancia se han genera do numerosos OCAs. Sin embargo, dados sus procesos de creación y modificación, en que los protagonistas del cambio han sido claramente agentes de poder, de par tidos y de intereses políticos y económicos, es decir de élites, es pertinente detenerse brevemente en las pers pectivas teóricas sobre la democracia. El concepto de poliarquía de Dahl (2009) es básica mente procedimental. Según este autor hay que distin guir entre un extremo antidemocrático, donde se mue ve una élite que gobierna sólo para sus intereses, y un extremo propiamente democrático, integrado por ciu dadanos iguales que compiten por representar los inte reses de la mayoría. Por su parte, Sartori (2002) consi dera que la democracia se debe entender en tres tiem pos: a) como forma de legitimación; b) como sistema de ejercicio del poder; y c) como ideal (p. 29). En cuanto al inciso c) declara sencillamente que es normal que nunca se alcance, pues, en caso de realizarse, dejaría de ser ideal (p. 31). Ahora bien, May (apud Morlino, 1998), dice que “la democracia es aquel régimen político que postula una necesaria correspondencia entre los actos de gobierno y los deseos de aquellos que son afectados por ellos” (p. 80). Como se desprende de estas definiciones existe una preocupación legítima por establecer líneas de correspondencia entre los actos de gobierno y los gobernados. Que el gobernante responda a los inte reses del ciudadano es el ideal liberal decimonónico. A finales del siglo XX Sartori todavía afirmó: “Hoy la democracia es una abreviación que significa liberal-democracia” (2002, p. 29) y “La única democracia que ex iste y que merece ese nombre es la democracia liberal” 48 | Órganos Constitucionales Autónomos en México (ibid., p. 31). Tal vez, el último gran esfuerzo filosófico, puramente liberal, por actualizar sus añejos principios con el vertiginoso siglo XX fue el de John Rawls, pero en su famosa Teoría de la justicia (1995) no se ocupa de formas de Estado, de gobierno ni de la democracia, sino de la formación anímica y racional del individuo que habrá de participar en una sociedad liberal; como el autor dice: “Mi propósito es elaborar una teoría de la justicia que represente una alternativa al pensamiento utilitario en general y, por tanto, a todas sus diferentes versiones” (p. 34). La filosofía liberal más acabada del siglo XX ignoró, pues, las construcciones sociales, para centrarse en el individuo. Ahora bien, ¿qué tan democráticos son los OCAs mexicanos? Como se podrá notar, los conceptos de de mocracia de la politología del siglo XX han sido pen sados para sistemas políticos nacionales, o sea, no re sisten una perspectiva global. En este sentido, Matute (2015) comenta que los poderes tradicionales de los Estados actúan conforme a valores y criterios nacio nales, mientras los OCAs, en teoría, responden a va lores y criterios internacionales (p. 21). Por supuesto, esta postura parte de la necesidad de legitimar el dé ficit democrático de los OCAs en cuanto a la elección de sus agentes directivos, y que les ha valido ser con ceptualizados en la academia como organismos no mayoritarios, como se ha mencionado previamente. Sin embargo, no es solamente que la elección de estos agentes escape a los clásicos mecanismos de control III. ¿Cuál autonomía de los OCAs en México? | 49 electoral,13 sino que la particular elección misma de los aspirantes a agentes de OCA es otro filtro que escapa al control popular. En todos los casos de OCAs mexi canos, excepto la UNAM,14 la elección de sus agentes directivos no pasa por el voto popular. Generalmente es una comisión legislativa la que recibe propuestas del titular del Ejecutivo y, ya sea por mayoría simple o calificada, se eligen los nombres de los nuevos agentes directivos.15 A pesar de que los OCAs cuentan, generalmente, con un órgano superior de toma de decisiones con es tructura colegiada, siempre hay un primero entre pares que funge como titular del OCA. El marco constitucional y legal suele atribuir un excesivo caudal de atribucio nes a esta figura presidencialista; en efecto, este titular ejerce en el interior del OCA funciones materiales que corresponden a un titular del poder Ejecutivo en el sis tema político; incluso, generalmente, puede ser reelegi do por sus pares como titular por un segundo período. Si bien le rinde cuentas en primera instancia al órgano colegiado de dirección, esto es más bien un acto sim bólico; para auténticos casos de rendición de cuentas el órgano legislativo que lo designó debe hacerlo com 13 Siendo el mayor déficit el de la ratificación-reelección en el cargo mediante voto popular. Para Caballero (2000), la UNAM no es OCA, sino un órgano des centralizado por materia educativa. 14 Estos agentes pueden denominarse consejeros, magistrados, co misionados, gobernador, etcétera, según el artículo a aplicar. 15 50 | Órganos Constitucionales Autónomos en México parecer, con la posibilidad de removerlo, al igual que a sus pares. Entonces, la relación entre los OCAs y la democra cia debe mirarse en dos momentos. Uno es el de la designación de sus agentes, que es claramente antide mocrático y sujeto a procesos políticos partidistas en el Congreso y en el Ejecutivo, contrarios a la condición de autonomía que define a los OCAs. Invariablemente, el perfil técnico exigido a cada aspirante es filtrado y evaluado, con total discrecionalidad política, en el Con greso. Como se recordará, el proceso de designación de consejeros electorales en el IFE de finales de siglo pasado terminó abortando por completo el proyecto de ciudadanización, optando por un descarado reparto de cuotas entre partidos, siempre teniendo en la mira el control de la mayoría en el Consejo General del IFE. El otro nivel en que debe mirarse la democracia en los OCAs es el papel que desempeñan dentro del Estado, lo cual trasciende al sistema estrictamente político, y de bemos considerar también a los sistemas económico y social, particularmente la relación con la sociedad civil, misma que abordaremos más adelante. Una segunda cuestión por dilucidar en esta parte es: ¿qué tanto los OCAs apuntalan o fortalecen la demo cracia en el país? Como se puede inferir de los hechos descritos hasta esta parte, los OCAs en México abonan muy poco a la calidad democrática en los términos fi jados por el concepto. Ciertamente, es mejor contar con OCAs que no hacerlo, pues de algún modo retar III. ¿Cuál autonomía de los OCAs en México? | 51 dan procesos de deterioro político con un potencial de riesgo evidente. Sin embargo, la confección y la modi ficación de las leyes que los crean han estado cargados de los mismos vicios que han caracterizado la apertu ra democrática del país desde hace más de cuarenta años: gradualismo, cortoplacismo y oportunismo. Se trata de inercias de una clase política que ha dosificado a conveniencia la democratización del régimen, tratan do de conservar y extender lo más posible sus privile gios derivados de detentar el poder político. No es casual que la democracia mexicana siga sien do una de las peor evaluadas en los estudios compara dos de calidad democrática. No hace mucho, un estu dio coordinado por O’Donnell (2004) colocaba a México en el último lugar de calidad democrática de América Latina. En el mismo sentido está el famoso estudio de Norris (2017) que colocaba a la democracia mexicana como una de las cinco del mundo con las peores califi caciones en materia de integridad electoral, o sea, con elecciones inauténticas, plagadas de irregularidades de todo tipo. Tampoco es casual que Latinobarómetro (2017) coloque a México como uno de los tres países de América Latina donde los ciudadanos tienen menos aprecio por la democracia y sus representantes. No sor prende entonces que la legislación en materia de OCAs presente sesgos marcados que, en lugar de alentar la participación política de ciudadanos, la inhibe. En suma, no puede afirmarse que los OCAs apuntal en de manera importante nuestra democracia sin faltar 52 | Órganos Constitucionales Autónomos en México a la verdad. Por el contrario, son tendenciosos, dóciles a los intereses de las élites, restrictivos y, en general, poco eficientes. En los hechos, los partidos tradicionales, al ser jueces y parte en la creación de los OCAs han privile giado en todo momento sus intereses en lugar de abrir a los OCAs a una mayor inclusión ciudadana. Contrademocracia Como ya se señaló, las atribuciones, las funciones y las competencias que distinguen a los OCAs mexicanos se han desprendido del ámbito del poder Ejecutivo. Por tanto, el reacomodo en la distribución de poderes ha sido en detrimento del Ejecutivo. Más específicamente, la designación y el control de los agentes de OCAs ha pa sado al poder Legislativo; es decir, a las bancadas de los partidos, aunque sus funciones no se encuadren dentro de algún poder. En esta ruta constitucionalmente des aseada han participado activamente los partidos, la Su prema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y diversas instituciones del Estado mexicano. No obstante, todo esto refleja un reacomodo del sistema político en que los OCAs surgen no sólo como arenas de negociación entre partidos, sino para desempeñar actividades para las que los poderes del Estado ya no están legitimados; es decir, los OCAs absorben el desgaste político que de bería recaer, por técnica constitucional, en algún poder. Para Rosanvallon (2006) la división y el ejercicio de poderes constitucionales es un modelo bastante limita do, que apenas se ocupa de la legitimidad del ejercicio III. ¿Cuál autonomía de los OCAs en México? | 53 del poder, pero no de su democratización: “El principio electoral de construcción de la legitimidad de los go bernantes y la expresión de la desconfianza ciudadana frente a los poderes vienen históricamente de la mano” (p. 221). Para este autor es preciso centrar los nuevos estudios politológicos, ya no en la legitimidad, sino en la confianza que sienten los ciudadanos hacia sus au toridades, incluyendo un componente eminentemente ético. Para lograr lo anterior propone una contrademo cracia, que consiste básicamente en un proceso perma nente de institucionalización de expresiones ciudadanas de desconfianza. Propone tres funciones principales: poderes de vigilancia, soberanía negativa y democracia del juicio; todas ellas apuntan a conferir atributos a los ciudadanos que les permitan interactuar de igual a igual con los poderes y, con ello, generar confianza; como dice el autor: “[…] pero esta noción de participación es más compleja. Combina tres dimensiones de la interac ción entre el pueblo y la esfera política: la expresión, la implicación y la intervención” (p. 228). Si bien el citado autor maneja indistintamente las ca tegorías de pueblo y ciudadanía resulta evidente que se refiere, en términos prácticos, a la sociedad civil, la cual podría aspirar a generar esta contrademocracia en la me dida que vaya madurando. Dicho de otra forma, la pro puesta de Rosanvallon está pensada para naciones en los que la sociedad civil ya está bastante consolidada, algo que evidentemente no aplica a la circunstancia mexica na. En el caso de los OCAs, si bien son entes externos a 54 | Órganos Constitucionales Autónomos en México los poderes tradicionales, no por ello dejan de estar en la órbita del Estado. Son entes que potencialmente pueden estar al servicio de la sociedad civil o el gobierno, o sea, la sociedad civil sí puede aspirar a incidir en ellos a través de los mecanismos de la contrademocracia. Por supues to, lo que quedaría por dilucidar es qué segmentos de la sociedad civil podrían tener más ventajas por el hecho de incidir en la actividad de estos órganos. En síntesis, mientras que en democracias consolida das los OCAs suelen ser una expresión más de la contra democracia, o sea, formas organizadas de intervención social del poder para conducirlo hacia el bienestar común, en México se crearon desde el poder con fines de legitimación de las propias elites y nunca han estado fuera del control y la operación de sus agentes, ya sean partidistas o gubernamentales, con lo que la pretendida autonomía que los define formalmente es más cosméti ca que real. Por lo demás, dada su juventud, la democracia mexicana está muy lejos todavía de haber generado los contrapesos ciudadanos tan característicos de las democracias consolidadas referidas por Rosanvallon (2006). De hecho, si no ha concluido la construcción del nuevo régimen menos ha avanzado la construcción de los mecanismos contrademocráticos. En este punto pa rece haber una evolución natural que no puede violen tarse sin consecuencias. Habrá que construir primero un auténtico Estado de derecho, el gran déficit de nues tra transición. III. ¿Cuál autonomía de los OCAs en México? | 55 Oxigenación política/descompresión política Si hay un tema que califica perfectamente como parte de un proceso de oxigenación política es precisamente el de los OCAs, pues nada hay más significativo para ventilar la política institucional monopolizada durante décadas por los partidos tradicionales que la inclusión en los asuntos públicos de representantes ciudadanos mediante organ ismos autónomos. Sin embargo, lo que pintaba muy bien en el papel, se desvirtuó en la práctica. En efecto, como vimos aquí, la inclusión de los OCAs está diseñada para no hacer mella o para afectar lo menos posible los usos y las costumbres políticos dominantes; es decir, no garantiza por sí sola la necesaria oxigenación que la política en Mé xico requiere. Lejos de ello, la inclusión de los OCAs califi ca perfectamente como una estrategia de descompresión política mediante la cual las élites políticas atienden un reclamo ciudadano de acotar la influencia del Estado en áreas estratégicas de la vida pública, mediante OCAs cuya autonomía es más formal que real, pero ampliamente pu blicitadas. Con ello, las elites recuperan algo de legitimi dad a su favor; neutralizan en alguna medida el malestar ciudadano y se muestran sensibles a las causas sociales. Con todo, la inclusión de los OCAs, por más restrin gida y controlada que sea, sí obliga a los partidos a mo dificar algunos de sus patrones de conducta habituales. Así, por ejemplo, en el caso del IFE/INE, dado que ahora existe la posibilidad de que los partidos sean sanciona dos por incumplir la ley, se ven constreñidos a manejar se en umbrales menos permisivos que en el pasado. 56 | Órganos Constitucionales Autónomos en México Ciudadanización política Según una definición convencional, la sociedad ci vil es “un conjunto de actores sociales, económicos y políticos organizados para la defensa y la promoción de sus intereses […], en sentido estricto no aspiran al poder político ni detentan una cuota de este. La contrapartida de la sociedad civil sería, en consecuencia, la sociedad política, es decir, todas las instancias es tatales, partidos políticos y, en el caso de un proceso revolucionario, las organizaciones político-militares” (p. Cansino, 2016, p. 45). Esta visión de contrapartida es so breestimada por una corriente de autores que, adscri biéndose a una inspiración liberal, asume el discurso de la crisis del Estado de bienestar para derivar de él que las políticas neoliberales permitieron un mayor empo deramiento de la sociedad civil, pues propició que los ciudadanos, en cuanto unidades del sistema, adoptaran más responsabilidades y protagonismo. Pero esta visión según la cual a mayor Estado menor sociedad civil y a menor Estado mayor sociedad civil peca de optimista, pues con el neoliberalismo no se ha fortalecido necesa riamente la esfera pública ni tampoco ha sido devuelto el poder al conjunto de asociaciones sociales y volun tarias, sino sobre todo ha sido cedido a una oligarquía financiera (ibid., p. 196). Pero ¿acaso no es inevitable que, ante la libre aso ciación y promoción de intereses, termine creándose una agenda oligárquica? En su conocida obra Teoría de las esferas de la justicia (1993), Michael Walzer postu III. ¿Cuál autonomía de los OCAs en México? | 57 la que en la sociedad deben asignarse a los individuos iguales derechos, pero nunca iguales poderes ni bienes materiales. En otro texto sobre la sociedad civil, el pro pio Walzer afirma: “Las palabras sociedad civil nombran el espacio de asociaciones humanas no coercitivas y además el conjunto de redes de relaciones —formadas por el bien de la familia, la fe, el interés y la ideología— que llenan este espacio” (1990, p. 11). A partir de estas premisas queda claro que los OCAs tampoco son democráticos en este sentido material, pues su creación, modificación o nombramiento de agentes no pasa por el espacio público ni es producto de un debate público. Apenas una parte de la opinión publicada, que no pública, es la que cuestiona o aplaude las actuaciones institucionales o de los agentes de los OCAs. Algunos de estos organismos, como la CNDH, cuentan con un consejo consultivo que suele integrar a miembros de la sociedad civil, pero tales consejos no cuentan con mecanismos jurídicos vinculantes y termi nan siendo sólo eso: órganos de consulta diseñados más para legitimar al OCA que para apoyar sus decisiones.16 Como ya dijimos, los OCAs están sometidos a diver sas presiones sociales, económicas y políticas, pero en ningún momento estas presiones sociales son producto de una opinión pública crítica ni provienen de la socie dad civil. Para un desalentador recuento de la experiencia de estos consejos consultivos véase Pérez (2008). 16 58 | Órganos Constitucionales Autónomos en México En suma, pese a que el discurso oficial justifica a las OCAs como entes que sustraen al Estado funciones es tratégicas a favor de la sociedad civil, la influencia de ésta en los OCAs es prácticamente inexistente, pues fueron diseñados por los agentes partidistas y guberna mentales en función de sus propios intereses, agendas y necesidades. Paradójicamente, si bien son organismos que en el papel amplían las posibilidades de los ciudada nos de involucrase en los asuntos públicos, o sea, fa vorecen la ciudadanización política, en realidad fueron diseñados por la elite política para legitimar al sistema y neutralizar la disidencia social en la arena institucional. En este sentido, si la figura fue incluida en la legislación electoral es porque la clase política consideró que no representaba una amenaza a sus intereses, sino sólo un instrumento que bien empleado dotaba al sistema de legitimidad y estabilidad. En suma, dada la presión so cial, los OCAs sólo constituyen una salida o válvula de escape del sistema. Como iniciativa ciudadana son un fracaso, pero como instrumento de contención y legiti mación política, un éxito. III. ¿Cuál autonomía de los OCAs en México? | 59 Conclusiones La contradicción entre el discurso de la ciudadanización y la realidad muestra precisamente que los OCAs en México han surgido como órganos políticos más que sociales. Por su parte, las instituciones del Estado mexicano, incluida la SCJN, han contribuido a norma lizar un discurso jurídico desaseado, en que la división de poderes se mezcla con la división de atribuciones, competencias y funciones. Es de destacar que los OCAs, en cuanto categoría institucional del Estado, es un tema ignorado por el Constituyente, que se ha li mitado a crear órganos de forma casuística, sin mayor preocupación teórica. Pese a este panorama desalentador, los OCAs po drían, si las condiciones cambian, pasar de ser instru mentos netamente partidistas, a ser arenas de diálogo entre ciudadanía y Estado; es decir, un verdadero es pacio público. Si algo enseña la historia es que las ins tituciones están sometidas a perpetuo cambio. En este sentido es importante diseñar propuestas teóricas de interacción entre el gobierno y la sociedad civil que, en el fondo, se inscriban en el ideal liberal de la demo cracia: hacer corresponder el ejercicio del poder con el sentir de la sociedad. 62 | Órganos Constitucionales Autónomos en México Bibliografía Ackerman, J. 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